Domesticar la incertiDumbre
en américa Latina
mercado laboral, política social y familias Juliana Martínez Franzoni
Instituto de
Investigaciones Sociales
Edición aprobada por la Comisión Editorial de la Universidad de Costa Rica Primera edición: 2008
Revisión filológica: Mónica Brenes y Gina Sibaja Ilustración de portada: Marcela Gutiérrez y Koen Voorend Diseño de portada y diagramación: Everlyn Sanabria
© Editorial Universidad de Costa Rica, Ciudad Universitaria “Rodrigo Facio”. San José, Costa Rica.
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AgrAdecImIentoS
Desde principios del 2005 el Instituto de Investigaciones Sociales (IIS) de la Universidad de Costa Rica (UCR) me dio su apoyo para dedicarme a estudiar los regímenes de bienestar en América Latina. Los hallazgos presentados en este libro son producto del trabajo de los últimos dos años y medio. La investigación contó con el apoyo del Centro de Estudios para América Latina y la Cooperación Internacional (CEALCI) de la Fundación Carolina de España y se publica con el patrocinio del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Una versión resumida fue previamente dada a conocer por la Fundación Carolina, como parte de su serie “Documentos de Trabajo”.
El Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO) en el marco de su programa de estudios sobre pobreza en América Latina y el Caribe, se encuentra próximo a publicar un análisis detallado de la situación centroamericana, el cual se fundamenta en el mismo marco conceptual y análisis empírico que presenta este libro.
La Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) ofreció respaldo para la realización del trabajo de campo. En particular, agradezco a Francisco Rojas Aravena y Luis Guillermo Solís de la Secretaría General de FLACSO; al Grupo Regional Latinoamericano y Caribeño de Investigación sobre Pobreza y Exclusión (GRILAC); y a las investigadoras e investigadores de las sedes académicas de Chile, Ecuador, Guatemala y El Salvador.
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Domesticar la incertidumbre en américa Latina Desde Chile, Ecuador y Nicaragua brindaron apre-ciaciones valiosas para la interpretación de los datos estadísticos Rossana Costa, Ignacia Fernández, Osvaldo Larrañaga, Dagmar Raczinsky, Marcela Ríos, Rosalía Todaro, María Elena Valenzuela y Teresa Valdés de Chile. Paula Castello, Luciano Martínez, Gioconda Herrera, Erika Brito, Diego Polit, Mónica Hernández, Hugo Jácome, Pablo Salazar, Carlos Arcos, Alberto Acosta y Milton Luna de Ecuador. Y Adolfo Acevedo, Erick Aragón, Sonia Agurto, Edgardo García, Milagros Barahona, Humberto Abauza, Sofía Montenegro, Manuel Ortega Hegg, Mario Quintana, María Rosa Renzi y Dayra Valle de Nicaragua. A todos y todas ellas, nuestro agradecimiento. También al Ministerio de Planificación de Chile por permitirnos el acceso a la encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (CASEN) del 2003.
El presente estudio contó con la participación de Juan Diego Trejos, del Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas de la UCR, y de sus cola-boradores: Luis Ángel Oviedo, María Inés Sáenz y Gerald Mora. El procesamiento estadístico que respal-da el análisis fue realizado por este equipo. Desde el Instituto de Investigaciones Sociales, Mauricio López-Ruíz y Ana Catalina Ramírez participaron, en distintos momentos, en calidad de investigador/a asociado/a, respectivamente. Mauricio apoyó en las tareas de revisión bibliográfica relativa al tema de mercados laborales y políticas públicas en los países seleccionados, así como la búsqueda de indicadores de flexibilidad laboral, corrupción, violencia y opinión pública. Ana Catalina contribuyó con la revisión bibliográfica en los países seleccionados y fue una lectora aguda de distintos borradores. Patricia Rosés examinó la legislación regional relacionada con la protección de la maternidad y del cuidado de niños/as. Ana Rojas en Ecuador, Karime Ulloa en Nicaragua y Adrián Vergara en Chile realizaron entrevistas y localizaron material agradecimientos
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bibliográfico que fortalecieron los estudios de caso.
Mariana Pineda y Natalia Dobles fueron asistentes de investigación. Lorena Campos y el equipo del Centro Integrado de Documentación Centroamericana en Ciencias Sociales (CIDCACS) con sede en el IIS, facilitó el acceso a gran parte de la documentación requerida para esta investigación.
Versiones parciales del capítulo 2 fueron publi-cadas en la Revista Centroamericana de Ciencias Sociales. Una versión preliminar del capítulo 3 fue presentada en el XXVI Congreso de la Latin American Studies Association, en el panel sobre “Social Policy in Contemporary Latin America”. La misma ponencia recibió valiosos comentarios de Merike Blofield, Michelle Dion, Christine Ewig, Fernando Filgueira, Evelyn Huber, Jennifer Pribble, Rubén Lo Vuolo, Juan Pablo Pérez Sáinz, Isabel Román y Linda Stevenson. Una versión posterior de dicho trabajo fue rigurosamente comentada por tres revisores anónimos consultados por la revista Latin American Politics and Society (LAPS).
En el marco de las IV Jornadas de Investigación del IIS, Carlos Sojo y Juany Guzmán realizaron una lectura detallada del capítulo 3 y brindaron valiosos insumos metodológicos y empíricos. María Flores-Estrada aportó valiosas ideas para precisar la conceptualización del ámbito familiar y doméstico. Ya en el proceso final de revisión del manuscrito, la discusión en el marco del seminario sobre regímenes de bienestar en América Latina de la Maestría Centroamericana de Ciencias Políticas de la Universidad de Costa Rica, me ayudó a simplificar un entonces muy engorroso capítulo 5.
El apoyo de la Academia Británica permitió iniciar un fructífero intercambio con investigadores/as europeos. Agradezco a Diego Sánchez-Ancochea y a Maxine Molyneux del Institute for the Studies of the Americas, por ayudarme a ver nuevos horizontes en la relación entre regímenes de bienestar y variedades de capitalismo.
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Domesticar la incertidumbre en américa Latina Gina Sibaja y Mónica Brenes realizaron la revisión editorial y esta última elaboró el índice analítico. De forma voluntaria, Lorena Salgado aportó numerosas observaciones editoriales por las cuales le estoy muy agradecida. Como responsable de la diagramación, Everlyn Sanabria fue mucho más allá al incorporar sucesivas correcciones al texto. Koen Voorend aportó su gran entusiasmo y creatividad con ideas para el diseño de la cubierta, el cual fue posteriormente adap-tado y llevado a formato digital por Marcela Gutiérrez.
Amigo y compañero intelectual de muchos años, agradezco a Fernando Filgueira su generosidad intelectual.
Errores y omisiones corren por mi cuenta.
Juliana Martínez Franzoni
San Pedro de Montes de Oca, diciembre de 2007
A MCM,
por hacer la diferencia entre el todo y sus fragmentos.
contenIdo
Siglas y acrónimos ...........................................
xv
Presentación .................................................... xvii Prólogo ............................................................
xxi
prImerA pArte
penSAndo el bIeneStAr
IntroduccIón
¿regímenes de bienestar
en una región de malestar? ...........................
3
cApítulo 1
el bienestar y los regímenes de bienestar ....
19
1. ¿Qué es el bienestar? .................................
19
2. Bienestar y estratificación
socioeconómica ..........................................
23
3. Bienestar y estratificación de género ..........
26
4. Distintas prácticas de asignación de recursos ................................................
32
5. Dimensiones constitutivas de los regímenes de bienestar ...............................................
38
6. Actores, paradigmas y prácticas de asignación de los recursos en
América Latina ...........................................
42
7. Si el Estado (des)regula, la familia articula... 51
8. Entonces... .................................................
56
xii
Domesticar la incertidumbre en américa Latina cApítulo 2
mercados laborales, estados y familias en América latina .........................................
57
1. Mercados laborales: segmentados, transacionales y feminizados ......................
57
2. Familias más diversas y proveedoras pero no más cuidadoras .............................
65
3. Amplias políticas sociales en retroceso y focalizadas en expansión .........................
69
4. Constelaciones de prácticas de
asignación de los recursos ..........................
73
SegundA pArte
HAllAzgoS
cApítulo 3
regímenes de bienestar actuales
en América latina .........................................
81
1. Dimensiones de análisis .............................
82
2. Metodología ................................................
86
3. Hallazgos ...................................................
99
3.1 Mercantilización del bienestar .............. 104
3.2 Desmercantilización del bienestar ........ 107
3.3 Desfamiliarización ................................. 110
3.4 Desempeño .......................................... 112
4. Interpretación de resultados ........................ 112
5. Implicaciones ............................................... 123
Anexo metodológico ...................................... 128
cApítulo 4
trayectorias históricas .................................. 141
1. Costa Rica .................................................. 146
1.1 Herencia: éxito y
vulnerabilidad ....................................... 147
contenido
xiii
1.2 Coyuntura crítica: liberalización
“a la tica” .............................................. 150
1.3 Legados: tensiones entre direcciones y ritmos de cambio ................................ 152
2. Chile ........................................................... 159
2.1 Herencia: tempranos intervencionismos .. 160
2.2 Coyuntura crítica: del intervencionismo a la liberalización .................................. 162
2.3 Legados: transición democrática y liberalismo social recuperado ................ 166
3. Ecuador ...................................................... 174
3.1 Herencia: integración “desde arriba” ...... 175
3.2 Coyuntura crítica: desmoronamiento y perplejidad ......................................... 178
3.3 Legados: participación colectiva y búsqueda de salidas individuales .......... 181
4. Nicaragua ................................................... 188
4.1 Herencia: modernización y exclusión ..... 189
4.2 Coyuntura crítica: guerra y
redistribución ........................................ 191
4.3 Legados históricos: racionalidades en disputa ............................................. 196
5. En síntesis: regímenes de bienestar contruidos en la larga duración ................. 204
cApítulo 5
mundos del bienestar .................................... 207
1. Metodología ................................................ 209
1.1 Las categorías ocupacionales ................ 210
1.2 La división sexual del trabajo en los hogares ........................................... 211
1.3 Los tipos sociofamiliares ....................... 215
1.4 El manejo de los riesgos ....................... 216
1.5 Análisis de los conglomerados .............. 223
2. Hallazgos ................................................... 223
2.1 Radiografía de los mundos ................... 223
2.2 Mercantilización
del bienestar ........................................ 228
xiv
Domesticar la incertidumbre en américa Latina 2.3 Desmercantilización del bienestar ........ 230
2.4 Desfamiliarización el bienestar ............. 246
3. Implicaciones en la política pública ............ 253
tercerA pArte
de lA InveStIgAcIón A lAS polítIcAS
cApítulo 6
conclusiones e implicaciones ....................... 261
Bibliografía y otras referencias consultadas ..... 273
Índice analítico ................................................ 297
SIglAS y AcrónImoS
AId
Agency for Internacional Development bId
Banco Internacional de Desarrollo
bm
Banco Mundial
cASen
Encuesta de Caracterización
Socioeconómica Nacional
celAde
Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía
celS
Centro de Estudios Legales y Sociales cepAl
Comisión Económica para América
Latina y el Caribe
cepAS
Centro de Estudios para la Acción Social FmI
Fondo Monetario Internacional
FSln
Frente Sandinista de Liberación Nacional IldIS
Instituto Latinoamericano de
Investigaciones Sociales
Inec
Instituto Nacional de Estadísticas y Censos Interpol Organización Internacional de Policía Criminal
ISApreS
Instituciones de Salud Previsional
Ivm
Invalidez, Vejez y Muerte
oecd
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
oIt
Organización Internacional del Trabajo ong
Organización No Gubernamental
onu
Organización de las Naciones Unidas
opS
Organización Panamericana de la Salud peA
Población Económicamente Activa
pIb
Producto Interno Bruto
pnud
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
xvi
Domesticar la incertidumbre en américa Latina procomer Promotora de Comercio Exterior de Costa Rica
tI
Transparencia Internacional
uneSco
Organización de las Naciones Unidas
para la Educación, la Ciencia y la
Cultura
unIceF
Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
uno
Unión Nacional Opositora
unodc
Oficina de las Naciones Unidas contra las Drogas y el Delito
uSAId
Agencia de Estados Unidos para el
Desarrollo Internacional
preSentAcIón
¿Cómo liberar a los seres humanos de la miseria?
¿Cómo imaginamos los caminos para avanzar en esta alta aspiración de la humanidad? ¿Cuáles son los márgenes de acción posibles en un mundo que cambia y se transforma constantemente?
Naciones Unidas ha tenido, desde su fundación, el propósito de hacer efectivo un concepto más amplio de la libertad, el advenimiento de un mundo en que, tal y como reza la Declaración Universal de los Derechos Humanos, las personas sean liberadas del temor y la miseria para vivir en dignidad.
El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo ha respondido a estas preguntas fundamentales impulsando una visión de desarrollo humano que, basada en los desarrollos teóricos de Amartya Sen y Martha Nussbaum, entre otros, coloca al ser humano en el centro de sus preocupaciones. En esta visión, el objetivo del desarrollo no es otro que la expansión de las libertades y las oportunidades, frente a las barreras que representan la pobreza, la tiranía, la marginación social sistémica, las oportunidades económicas limita-das o el deterioro de los servicios públicos.
Para lograr esta expansión de la libertad de los seres humanos, de sus posibilidades de hacer, ser o llegar a ser, desde el paradigma del desarrollo humano se favo-rece la creación, el desarrollo y el ejercicio pleno de las capacidades humanas. Este ejercicio real de las capacidades requiere no solo la atención de su dimensión individual, sino también el fortalecimiento del tejido social en el que el individuo está inmerso y se construye.
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Domesticar la incertidumbre en américa Latina El libro que hoy presentamos, constituye una contribución en la respuesta a estas aspiraciones de la humanidad, mediante un análisis riguroso de los regímenes de bienestar en América Latina, entendido el bienestar precisamente como capacidad de hacerle frente a los riesgos y la incertidumbre que implica vivir en este mundo cambiante y lleno de contradicciones.
Partiendo de los desarrollos de Esping-Andersen y las aplicaciones preliminares de Fernando Filgueira para América Latina, reconoce tres grandes dimensiones o pilares de cuyas interrelaciones resulta el bienestar efectivo que disfrutan las personas. Enfatiza entonces el papel fundamental no sólo del Estado y del mercado, sino también de la familia, y de la forma en que estos tres elementos interactúan y responden a problemas no resueltos en los otros dos ámbitos. El bienestar es, en esta propuesta, construido socialmente y manifestado en reglas, prácticas y discursos, en los bienes y servicios públicos, las compras privadas y el trabajo doméstico no remunerado.
El aporte resulta relevante especialmente en el continente de mayores contrastes y desigualdades, que se debate hoy en la paradoja de la deslegitimación que produce el déficit democrático existente entre las aspiraciones ciudadanas y la respuesta de sus instituciones. Para esa enorme parte de la América Latina que se encuentra al margen, excluida de los beneficios de la globalización, las respuestas al riesgo y la incertidumbre parten de la necesidad y no necesariamente de un ejercicio democrático de construcción de políticas públicas. La autora enriquece este estudio con un enfoque que enfatiza la dimensión de género y toma en cuenta la diversidad étnica en la construcción de esas interrelaciones de las que resulta el bienestar.
El libro caracteriza la producción del bienestar en América Latina mediante una metodología que combina el análisis estadístico y el estudio de casos, y propone una tipología de tres regímenes de bienestar para la región: el estatal-productivista, el estatal-proteccionista Presentación
xix
y el familiarista. Cada uno de ellos es ilustrado con un estudio en detalle de países que los ejemplifican, incluyendo una aproximación a su desarrollo histórico y social. Finalmente, se exploran también las implicaciones de las diferencias y las coincidencias de estos tres tipos de regímenes de bienestar para la construcción de respuestas frente a los retos actuales.
Es, para la oficina de Costa Rica del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, una oportunidad muy valiosa poder contribuir a la difusión de este estudio, que alimenta el tan necesario debate sobre las políticas públicas que requerimos en una región tan diversa y además sobre cómo hacerlas posibles.
José Manuel Hermida
Representante Residente
prólogo
Borges, un gran prologuista, entendió y nos hizo entender que un prólogo es siempre injusto, absur-do, pero necesario. Leer es siempre un encuentro con el autor, y prologarlo, es por ello un documento de dicho encuentro, subjetivo, único y de alguna manera intransferible. Pero en tanto encuentro, en tanto lugar en donde solo se encuentran la autora y el lector, es también un hecho universal, un momento que puede y debe ser comunicado, como forma de transferir a los otros lectores la historia de dicho encuentro. Si bien Borges anclaba sus reflexiones en textos de ficción, literarios y cuya búsqueda es la emoción, él sabía que todo encuentro entre lector y autor, es siempre, también, una vivencia del conocimiento y la reflexión.
Borges mismo como escritor, buscaba siempre la compañía cómplice de la inteligencia del lector. Y este texto que aquí prologo fue escrito con el lector en mente, es un texto que procura establecer una relación de inti-midad y conocimiento, una relación de rigor y emoción, de valores y método. Su primera frase es una invitación inconfundible al encuentro antes que a la transmisión formal de conocimiento: “Estar vivos es un asunto complicado y está lleno de incertidumbres”.
Este es un texto de una socióloga y es un libro de sociología. En un tiempo en el cual la construcción del conocimiento social parece confundir la exactitud del número o del coeficiente con la relevancia del hallazgo y del mensaje, Juliana Martínez nos recuerda que el por qué nos hacemos preguntas, el cómo las responde-mos y sus implicaciones son la parte importante de la xxii
Domesticar la incertidumbre en américa Latina aventura de las ciencias sociales. Y lo más interesante es que el desafío que ella misma se plantea se resuelve en una buena parte con números, con rigor y con metodología tradicional. Pero su preocupación no es tanto la fórmula matemática después que contamos con números, sino más bien preguntarse sobre lo que viene antes que el número, o dicho más simplemente su pregunta es qué quieren decir los números o qué podemos decir con números. Su problema no es el asterisco de significación, sino la relevancia de la pregunta y del hallazgo. Nos recuerda que entender el mundo es entender por qué la gente actúa colectivamente, no asumir que el interés individual es la respuesta. Es esto lo que distingue a la sociología de la economía. Para nosotros el por qué la gente actúa como lo hace es un problema empírico a resolver, el porqué genera las formas colectivas que genera es una pregunta abierta, no un punto de partida o un hecho consumado. Por eso la sociología es la ciencia de lo humano, de lo posible, no la ciencia de lo dado. Este es un libro sobre el problema del bienestar en tanto problema, no en tanto ecuación.
Y es un problema que la autora desde el inicio coloca como necesaria empresa a abordar colectivamente.
El primer mérito de este trabajo es precisamente su capacidad de transmitirle al lector en forma tajante que lo que aquí se presenta es parte de una empresa colectiva que hunde sus raíces en la sociología compa-rada y en los grandes textos de la economía política del bienestar, así como en la acumulación que en los últimos 40 años, desde Mesa Lago hasta Evelyne Huber, pasando por Carlos Barba, por Dagmar Raczynsky y por muchos otros, ha permitido desarrollar una agenda sustantiva de construcción teórica, metodología y de investigación para América Latina sobre el tema del bienestar, la pobreza y las políticas públicas. En esta empresa colectiva, me atrevería a decir sin lugar a dudas que el trabajo que aquí presenta Juliana Martínez marca un antes y un después en la agenda Prólogo
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latinomericana. Son varios los atributos del trabajo que creo sustentan esta afirmación.
En primer lugar, este trabajo logra a mi juicio uno de los mejores aterrizajes regionales de conceptos pensados para los países desarrollados tomando de estos lo que rinde, sin forzar la realidad latinoamericana a sus categorías. Por el contrario logra establecer las distinciones relevantes para que los aportes teóricos del Norte viajen “bien” a este nuestro continente. La comprensión del rol familiar en la arquitectura del bienestar latinoamericano y la necesaria consideración de la clave de género y del trabajo no remunerado como elementos centrales del análisis, derivan de un cuidadoso trabajo conceptual y empírico que permiten al lector componer el rompecabezas latinoamericano en forma mucho más acertada que en el pasado. El ejemplo de cómo Juliana usa y adapta las categorías de Haas para pensar la división sexual del trabajo constituye un aporte en sí mismo, tanto a literatura regional sobre género como a la literatura mundial sobre el tema. La forma en que esta adaptación se integra al debate sobre modelos de bienestar hace con que esta se potencie en un rearmado general de categorías.
En segundo lugar, Juliana realiza lo que hasta la fecha constituye el esfuerzo empírico más sistemático e importante para entender la heterogeneidad latinoamericana en materia de regímenes de bienestar.
Lo hace con un cuidadoso trabajo de construcción y reconstrucción teórica, que ancla a la manera de una sutil artesana en las canteras empíricas del dato cuantitativo y de la reconstrucción histórica y política.
La tipología a la que arriba Juliana Martínez puede parecer por momentos contra-intuitiva y cuestiona tipologías previas. Pero en el acuerdo o desacuerdo, ella sienta nuevas bases para el debate, articulando los problemas de asignación pública, de mercado y familiar de recursos en el correcto centro del análisis. Otros indicadores, otras metodologías u otras combinaciones de países, variables y por ende, conglomerados podrán xxiv
Domesticar la incertidumbre en américa Latina ser base de revisión de la tipología propuesta. Pero como toda buena tipología fundacional su mayor relevancia no está en la exactitud clasificatoria, sino en los parámetros y combinación de parámetros que elige para construirla. En este sentido lo regímenes estatal productivista, estatal-proteccionista y familiarista son tres cajones que ordenarán el debate y la búsqueda de rutas y códigos genéticos del escenario de la protección social en América Latina por bastante tiempo.
En tercer lugar, la documentación y análisis de la heterogeneidad interna de los mundos del bienestar en los países y la innovación conceptual y metodológi-ca de pensar dichos mundos de bienestar y malestar desde las diversas combinaciones de mercado, familia y Estado, en un contexto regional de alta desigualdad
–pero también como innovación que podría ser replicada en países avanzados– abre una nueva arena de investigación en temas de