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Rica
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tradicional
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propiedad
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Baja
Media
Alta
ogares.
régimen bienestar
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Dependencia
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226
Domesticar la incertidumbre en América Latina organización del trabajo tradicional entre hombres y mujeres, algunos hogares con jefatura no precarizada y la mayoría de los hogares con trabajo vulnerable, aunque no todos.
Los hogares que conforman cada mundo, se diferencian entre sí según los niveles de ingresos; acceso a las políticas públicas –en particular a subsidios y a educación primaria y secundaria–; su ubicación en zonas urbanas o rurales; y la cantidad de personas integrantes del hogar que requieren cuidados. A diferencia de Chile, la presencia de las amas de casa presenta considerables diferencias entre los mundos: es mayor cuanto menores son los ingresos del hogar.
En Chile, en el mundo menos dependiente al régimen de bienestar se encuentran hogares con jefatura profesional y una organización no tradicional. En el mundo medianamente dependiente al régimen se encuentran hogares con jefatura profesional y organización familiar tradicional y con jefatura de pequeño/a propietario/a y con organización del trabajo no tradicional. En el mundo altamente dependiente al régimen de bienestar se encuentran hogares cuya jefatura tiene una pequeña propiedad y una organización del trabajo tradicional, y con jefatura no precarizada y vulnerable, independientemente de su organización familiar.
Los hogares que conforman cada mundo, se diferencian entre sí según el nivel de ingresos que recibe cada persona; el acceso a las políticas públicas –en particular a subsidios y a educación primaria y secundaria–; su ubicación en zonas urbanas o rurales; y la cantidad de personas que requieren cuidados. La presencia de las amas de casa, que frecuentemente se asocia con el nivel de ingresos (es decir, que a menor nivel de ingresos mayor presencia), en Chile no es relevante para distinguir los diferentes mundos.
En Ecuador, el mundo escasamente dependiente al régimen agrupa a todos los hogares profesionales.
En los dos restantes mundos, la organización familiar es más importante que la ocupación para definir la Segunda parte • Hallazgos
227
ubicación de los hogares: el mundo con dependencia media agrupa a los hogares no precarizados, pequeños propietarios e incluso aquellos con trabajo vulnerable (lo cual sólo ocurre además en Costa Rica), siempre que su organización familiar no sea tradicional. El mundo con alta dependencia al régimen agrupa a los pequeños propietarios, a los hogares con trabajo no precarizado y vulnerable con una organización familiar tradicional.
Los hogares que conforman cada mundo en Ecuador, se diferencian según la jefatura sea femenina o no, por el tamaño del hogar, por el número de integrantes del hogar, por la presencia de ama de casa o no y por el promedio de los miembros que requieren de cuidados. Si bien contamos con información relativa a la política social, ni las transferencias en dinero, ni el acceso a las pensiones (y su importancia relativa en los ingresos del hogar) ni la educación privada son relevantes para dar lugar a los conglomerados de hogares, como sí lo son los indicadores de la mercantilización y la desfamiliarización.
En Nicaragua, en el mundo escasamente dependiente al régimen de bienestar se encuentran los hogares profesionales y con organización familiar no tradicional. En el mundo cuya dependencia al régimen es media, se encuentran los hogares con jefatura no precarizada y ejercida por pequeño/a propietario/a con una organización familiar no tradicional. En el mundo con alta dependencia al régimen se encuentran los hogares con jefatura ejercida por un pequeño/a propietario/a y con trabajo no precarizado así como con organización familiar tradicional, y con trabajo vulnerable, independientemente de cuál sea su organización familiar.
Los hogares que conforman cada mundo en Nicaragua se diferencian según los ingresos; la relación entre los ingresos y el gasto; la presencia de la pobreza extrema o no; la asistencia a centros educativos privados primarios o secundarios; la ubicación en zonas 228
Domesticar la incertidumbre en América Latina rurales; y la demanda de cuidados en el hogar. Es sin embargo, de los cuatro países, para el que se carece de la mayor cantidad de datos.
2.2 Mercantilización del bienestar Esta dimensión comprende los indicadores relativos a los ingresos tomados de los datos del mercado laboral nacional (concretamente los ingresos y la pobreza extrema) y transnacional (ingresos y remesas así como el peso relativo de las remesas en el total de los ingresos del hogar). La relación entre los ingresos y los gastos explora cuán “al día” viven los hogares en términos de la relación entre los ingresos y el consumo, independientemente de la procedencia de los ingresos.
Dada la ausencia de cierta información en varias de las encuestas de hogares utilizadas, el cuadro 5.7 se enfoca en el indicador más importante para valorar la mercantilización de la fuerza de trabajo y su capacidad para mercantilizar el manejo de los riesgos: el ingreso por persona.
CuaDRo 5.7
mercantilización del manejo de los riesgos según ingreso por persona
–por país y por mundo, en us$–
mundos según dependencia
países
al régimen
Baja
media
alta
Costa Rica
52
23
10
Chile
727
83
166
Ecuador
17
80
53
Nicaragua
33
108
51
Nota: Estadísticamente significativo al 5%.
Fuente: Proyecto Regímenes de bienestar en América Latina; Luis Ángel Oviedo a partir de las respectivas encuestas de hogares.
Segunda parte • Hallazgos
229
Los ingresos por habitante diferencian con claridad los mundos del bienestar según los regímenes: son mayores en Chile, seguidos de Costa Rica, Ecuador y Nicaragua.
Por ejemplo, entre los hogares de baja dependencia al régimen de bienestar, el ingreso por persona en Chile era cuatro veces más que en Ecuador. Algo similar ocurre con el mundo cuya dependencia al régimen es media.
En ese mundo, en Chile, el ingreso era el doble que en Costa Rica, cuatro veces más que en Nicaragua y 6 veces más que en Ecuador. En el mundo con alta dependencia al régimen de bienestar, los ingresos chilenos eran poco más que una vez y media que en Costa Rica, pero tres veces más que en Nicaragua y Ecuador.
Si comparamos las brechas de ingresos entre los mundos dentro de cada país, encontramos que la razón entre el mundo con mayores y menores ingresos en Chile y Costa Rica es de ,37 y ,3 veces6; en Ecuador se reduce a 3,28 veces (consistente con una crisis económica que afectó duramente a todos los estratos sociales) y en Nicaragua es de 6,5 veces.
Es decir que en Nicaragua, no sólo es máxima la proporción de hogares en el mundo cuya dependencia al régimen es alta, sino que obtiene una proporción mucho mayor del ingreso nacional, y con esos escasos recursos debe resolver, a través del mercado, un rango de riesgos mucho mayor que en Chile o Costa Rica.
Además del nivel de ingresos, es importante considerar su fuente, nacional o transnacional. La segunda remite a las remesas, cuya importancia es menor en Chile (0,2% del PIB) y Costa Rica (1,8%), más grande en Ecuador (5,7%) y enorme en Nicaragua (10,7%). En Ecuador, por ejemplo, las remesas superan el gasto social (Acosta, 2005).
La encuesta de hogares no presenta información sobre la distribución de las remesas en Nicaragua. En
6
Esto es la razón entre el mundo de mayor y de menor ingreso de cada país. En Chile, por ejemplo, es la razón entre US$52
y US$10.
230
Domesticar la incertidumbre en América Latina Ecuador, el análisis de los conglomerados muestra que estas se distribuyen entre los mundos de manera similar, como también es similar la proporción del ingreso total de los hogares que representan (en promedio, un 0%). Es consistente con los estudios previos, que llaman la atención acerca de la altísima importancia que tienen las remesas en las familias de sectores medios en Ecuador: más de la mitad del total de las remesas son recibidas por familias de este estrato mientras que el 26% pertenecen a los estratos bajos (Acosta, 2005)7.
Los estudios sobre el uso de las remesas recibidas en las regiones con mayor cantidad de emigrantes muestran que estas son destinadas a la alimentación, salud, vestimenta, educación, gastos de viaje y, raramente, en inversión (Herrera y Martínez, 2002).
A las familias de mayores ingresos les posibilitan el acceso a los servicios básicos privados de salud y educación que compensan la ausencia y deficiencia de los servicios públicos. A las familias de los sectores populares, aunque no les permite salir de la pobreza, las remesas sí les permiten mejorar sus condiciones de vida, por ejemplo, accediendo a la canasta básica de alimentos.
2.3 Desmercantilización del bienestar A continuación se consideran dos tipos de indicadores: primero, los relativos al consumo privado de los hogares, inversamente relacionados con la desmercantilización (a mayor acceso privado, menor desmercantilización); segundo, los relativos a la inversión pública, directamente relacionados con la desmercantilización (a mayor inversión, mayor desmercantilización).
7
Tener cuenta que el dato refiere al volumen de las remesas y no a la cantidad de personas que envían o que reciben remesas según los estratos.
Segunda parte • Hallazgos
231
2.3.1 El consumo privado
Para los indicadores de consumo privado contamos con información relativa al acceso a la educación primaria y a la educación secundaria, en tres de los cuatro países. Se trata de indicadores muy reveladores, dado que el acceso a la educación privada entre las familias de escasos ingresos muestra la magnitud del esfuerzo de mercantilización que realizan los hogares frente a las deficiencias o ausencia de los servicios públicos (cuadro 5.8). En Chile, Nicaragua y Costa Rica la mercantilización es mayor en educación secundaria que en educación primaria, especialmente en los mundos cuya dependencia al régimen de bienestar es media y alta. En otras palabras, a menor ingreso promedio por persona, mayor mercantilización en el acceso a los servicios.
CuaDRo 5.8
mercantilización del manejo de los riesgos según el acceso a la educación privada, países y mundos
–en porcentajes–
mundos según dependencia
asistencia a
al régimen de bienestar
educación privada
países
Baja
media
alta
Costa Rica
31
12
Primaria
Chile
30
15
2
Nicaragua
0
19
9
Costa Rica
31
17
8
Secundaria
Chile
28
17
2
Nicaragua
38
37
20
Nota: Estadísticamente significativo al 5%.
Fuente: Proyecto Regímenes de bienestar en América Latina; Luis Ángel Oviedo a partir de las respectivas encuestas de hogares.
En Nicaragua, entre los hogares cuyo ingreso mensual es de US$50 por persona (mundo de alta 232
Domesticar la incertidumbre en América Latina dependencia al régimen de bienestar), el 9% asiste a las escuelas privadas y el 20% a los colegios de nivel secundario. En Chile y Costa Rica, estos hogares en cambio, a pesar de contar con ingresos mensuales de US$166 y de US$10 por persona, respectivamente, el acceso a la educación privada de nivel primario es menos de la mitad que en Nicaragua. La brecha es aún mayor en la educación secundaria: solo el 2% y el 8%
de los hogares chilenos y costarricenses pertenecientes a este mundo recurren a la educación privada, en comparación al 20% en Nicaragua.
En el mundo cuya dependencia del régimen es media, las diferencias entre los países no son tantas en educación primaria, pero sí son significativas en la educación secundaria. En Nicaragua, con un ingreso mensual por persona de US$108, el 37% de los hogares envía a sus hijos/as a colegios privados. En cambio, con ingresos mensuales por habitante de US$83
y US$23 en Chile y Costa Rica respectivamente, sólo lo hace el 17% de los hogares.
Finalmente, en el mundo de baja dependencia al régimen ocurre lo que era de esperar: el comportamiento es similar entre los países, independientemente del régimen de bienestar al que pertenecen.
Los países también se diferencian en cuanto al acceso a la educación, ya sea pública o privada (ver cuadro 5.9). En el nivel primario, los dos países con régimen estatal tienen muy pocos hogares con jóvenes fuera del sistema educativo. Los dos países con régimen de bienestar familiarista tienen más niños y niñas fuera del sistema educativo. En todos los casos, el desempeño de los países es similar según los mundos y las diferencias no tienen significación estadística.
Lo mismo ocurre en la secundaria tanto en Ecuador como en Nicaragua: tienen la máxima cantidad de jóvenes fuera del sistema educativo y, si bien varían entre los mundos, la diferencia no es significativa estadísticamente como sí lo es en Chile y Costa Rica.
Sin embargo, en Chile destaca la menor proporción de Segunda parte • Hallazgos
233
jóvenes fuera del sistema educativo, mientras que en Costa Rica destaca la mayor.
CuaDRo 5.9
acceso a la educación, según países y mundos
–en porcentajes–
mundos según dependencia
no asisten a la
del régimen de bienestar
educación
países
Baja
Media
Alta
Costa Rica
0
2
2
Primaria
Chile
1
1
1
(de 7 a 12 años)
Ecuador
2
Nicaragua
3
11
10
Costa Rica*
8
21
30
Secundaria
Chile *
7
12
(de 13 a 18 años)
Ecuador
10
32
29
Nicaragua
17
21
36
Nota: Estadísticamente significativo al 5% (*).
Fuente: Proyecto Regímenes de bienestar en América Latina; Luis Ángel Oviedo a partir de las respectivas encuestas de hogares.
Los problemas de cobertura en la educación secundaria en Costa Rica son la herencia de la contracción de la inversión pública durante la década de los ochenta. Si bien la inversión y la cobertura se han venido recuperando, aún está lejos de tener un desempeño acorde a otras dimensiones del bienestar en el país. En Chile, el principal problema de la educación pública es la brecha de calidad con la educación privada (Riesco, 2005). La extendida cobertura, en cambio, refleja los esfuerzos realizados, en particular, desde el 20008.
8
Una modificación constitucional estableció doce años de escolaridad obligatoria que se busca hacer efectiva a través del Plan de Escolaridad Completa, el programa Liceo para Todos y la Ley de Subvención Pro Retención Escolar dirigida a los establecimientos que reclutan estudiantes pertenecientes al programa 234
Domesticar la incertidumbre en América Latina La cobertura de la educación secundaria en Ecuador se vio seriamente afectada por la crisis económica de finales de los noventa. En ese momento, las dificultades económicas, aún en sectores medios, provocaron una disminución de la matrícula escolar (incluso en el nivel primario) tanto por su costo, como por el desplazamiento de jóvenes entre 12 y 17 años al mercado laboral (Vásconez, 2005).
Además de un problema concreto de cobertura y calidad educativa pública, existe una percepción generalizada en Ecuador de que los servicios privados son mejores que los públicos. De allí que se haga tal esfuerzo por acceder a la educación privada, que sea uno de los últimos servicios que se dejan de pagar cuando la situación económica de los hogares así lo impone, y que indique tan claramente lo que en sociología se llama “movilidad social descendente”
en la estructura social (Renzi y Kruijt, 1997).
2.3.2 La inversión pública
En general, contamos con información relativa a las transferencias en dinero y en particular, con la relativa a las pensiones. Las transferencias en dinero son fundamentales para compensar la pérdida o la ausencia de los ingresos ante distintas situaciones que van desde el embarazo hasta la pobreza o discapacidad (ver cuadro 5.10). Estas transferencias conllevan dos grandes tipos de motivaciones: las relacionadas con las interrupciones laborales debido a situaciones diversas como enfermedad o embarazo, generalmente entre los trabajadores y trabajadoras asalariadas formales, y entre los focalizados, crecientemente dirigidos a las llamadas transferencias condicionadas.
Chile Solidario (Castiglioni, 2006). Estas medidas dirigidas a mejorar la cobertura, se complementan con otras más recientes destinadas a mejorar la calidad como la Jornada Escolar Completa en los centros educativos municipales y particulares subvencionados (Castiglioni, 2006).
Segunda parte • Hallazgos
235
Las transferencias condicionadas consisten en subsidios a la demanda por medio de las transferencias monetarias directas para que las familias mejoren su capacidad de consumo en el corto plazo, y de capital humano susceptible de generar ingresos en el mediano plazo. Como requisito para otorgar estos servicios, se requiere una contraprestación de parte de la población beneficiaria, concretamente en materia de formación de capital humano. Por ejemplo, se pide a cambio que las hijas o los hijos de las familias beneficiarias asistan a clases o tengan su cuadro de vacunación al día. Son programas centralizados en su diseño, pero que requieren de apoyo local para su ejecución9. Los programas de transferencias condicionadas se vienen implementando en América Latina desde finales de la década de los años noventa. Entre ellos se cuentan el Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA) de México (así se llamaba inicialmente, luego cambió de nombre a Oportunidades), el Programa Nacional de Bolsa Escola y el Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI) de Brasil, Familias en Acción (FA) de Colombia, el Programa de Asignación Familiar (PRAF) de Honduras, el Program of Advancement through Health and Education (PATH) de Jamaica y en Nicaragua la Red de Protección Social (RPS) (Rawlings y Rubio, 2003).
Las encuestas analizadas emplean distintos criterios en el registro de los subsidios: más exhaustiva en Chile que en Costa Rica y Ecuador e inexistente en Nicaragua. Esta situación es más problemática para dar cuenta del acceso a los subsidios de los hogares costarricenses que de los ecuatorianos, dado
9
Por eso, la operación de estos programas requiere de desarrollo de tecnologías de la información para el registro de la población y el otorgamiento de los beneficios. La centralidad de la selección de los beneficiarios(as) y el seguimiento al cumplimiento de los requisitos implica que, en general, estos programas conllevan costos de administración relativamente altos.
236
Domesticar la incertidumbre en América Latina que en Costa Rica existe una mayor cantidad de programas que conllevan transferencias en dinero que los que la encuesta registra. Además en Costa Rica una gran cantidad de programas prestan servicios y no transferencias en dinero, aunque esto ocurre también en Chile.
En términos de transferencias condicionadas, lo que ocurre en Chile es muy útil para percibir la diferencia entre la complejidad institucional, la movilización de recursos y las expectativas sobre la contribución de las familias y de las comunidades, especialmente en comparación con los programas existentes en los países con régimen familiarista.
CuaDRo 5.10
acceso a subsidios según países y mundos
–en porcentajes–
mundos según
dependencia del régimen
acceso a subsidios
países
de bienestar
Baja
Media
Alta
Costa Rica
0
1
9
Porcentaje de hogares Chile*
22
31
53
Ecuador
19
21
Costa Rica**
0
10
29
Proporción del ingreso Chile**
0
1
de los hogares
Ecuador
12
13
1
Nota: Estadísticamente significativo al 5% (*) o al 10% (**).
Fuente: Proyecto Regímenes de bienestar en América Latina; Luis Ángel Oviedo a partir de las respectivas encuestas de hogares.
En efecto, de los cuatro países, Chile es el que registra el mayor acceso a los subsidios en cualquiera de los mundos y el único en el que la diferencia en el acceso a los subsidios es estadísticamente significativa entre los mundos. Sus subsidios se otorgan frente a Segunda parte • Hallazgos
237
diversas situaciones como embarazo, número de hijos e hijas o desempleo. Cuenta además con transferencias condicionadas al acceso de los servicios de educación y salud en el marco del programa Chile Solidario, estas sí, dirigidas a la población en condiciones de pobreza. El programa Puente es ejecutado por el Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS) en conjunto con los municipios (Programa Chile Solidario, 2002)50.
Otros subsidios monetarios dirigidos a la población en condiciones de pobreza son: Único Familiar (SUF), para todos los niños y niñas menores de 18 años; de Agua Potable (SAP) que permite cubrir el 100% de la cuenta hasta los 15 metros cúbicos de consumo mensual; Pensión Asistencial de Vejez (PASIS), para todos los mayores de 65 años y Pensión Asistencial de Invalidez (PASIS) para quienes corresponda.
A Chile le sigue Ecuador, país en el que la diferencia en el acceso a los subsidios no es, sin embargo, estadísticamente significativa para distinguir los mundos del bienestar. Los subsidios registrados en la encuesta son principalmente dos: el subsidio al gas y el Bono de Desarrollo Humano (BDH), inicialmente Bono Solidario. El BDH es un programa dirigido a madres pobres, personas discapacitadas y personas de la tercera edad. A mediados del 2003, este subsidio se rediseñó para enfocarse en las personas pertenecientes a los quintiles de menores ingresos identificados por el Sistema de Selección de Beneficiarios de los Programas Sociales (SELBEN), más de un millón de personas. Además, incorporó un condicionamiento 50
Trabajan con las familias durante 2 meses (en los primeros seis de manera intensiva y los restantes 18 meses son de monitoreo). La intervención conlleva servicios y transferencias monetarias, denominado “aporte solidario”, que se otorga a las mujeres jefas de hogar o bien a la pareja del jefe de familia, este se va reduciendo a medida que se avanza en el programa hasta llegar a un “bono de egreso” que se otorga una vez finalizado el programa, durante los siguientes tres años.
238
Domesticar la incertidumbre en América Latina de la entrega de 15 dólares mensuales a las madres, para servicios de salud y educación51.
Durante los primeros años, el programa sólo implementó mecanismos de control del condicionamiento en algunos casos piloto (León, 2005). De acuerdo al Instituto Nacional de Estadísticas (INEC) la cobertura de este programa es mayor en áreas rurales que urbanas, y en poblaciones indígena (27.7%) y afroecuatoriana ya sea mestiza o blanca (13%) (León, 2005). Si consideramos el promedio, estos datos coinciden con los que obtuvimos en el acceso a los subsidios por parte de los hogares que conforman el mundo altamente dependiente al régimen de bienestar (21.1%). Si bien, el impacto del bono no ha sido aún evaluado en tanto transferencia directa entregada a las madres, significó un apoyo económico para las mujeres. Entre los resultados analizados están la reducción de la pobreza extrema, de la desiguald