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Introducción a las Relaciones Internacionales America Latina y la Política
Book · January 2022
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Universidad Iberoamericana Ciudad de México
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Relaciones Internacionales
America Latina y la Política Global
Introducción a las
Relaciones Internacionales
America Latina y la Política Global
homas Legler Arturo Santa Cruz Laura Zamudio González (Editores)
Alejandro Anaya Muñoz
Federico Merke
Arlene B. Tickner
Mónica Herz
Diana Ponce-Nava Treviño
Mariano Turzi
Rosalba Icaza
Francisco Rojas Aravena
Diana Tussie
Arie M. Kacowicz
Arturo Santa Cruz
Alberto van Klaveren
homas Legler
Stéphan Sberro
César Villanueva Rivas
José Luis León-Manríquez
Andrés Serbin
Laura Zamudio González
Luis Maira
Gloria Soto Montes de Oca
Marianne H. Marchand
Arturo C. Sotomayor
UNIVERSIDAD IBEROAMERICANA CIUDAD DE MÉXICO.
BIBLIOTECA FRANCISCO XAVIER CLAVIGERO
________________________________________________________________________
[LC] JZ 1242 I58.2021 [Dewey] 327 I58.2021
Introducción a las relaciones internacionales: América Latina y la política global / Thomas Legler, Arturo Santa Cruz, Laura Zamudio González (editores); [autores] Alejandro Anaya Muñoz … [ et al.]. – México: Universidad Iberoamericana, 2021 – Publicación electrónica.
ISBN: 978-607-417-839-5
Originalmente publicado en 2013 por Oxford University Press México.
1.Relaciones internacionales – América Latina. 2. América Latina – Relaciones económicas exteriores. 3. América Latina – Relaciones exteriores. 4. América Latina – Política. 5. América Latina
– Política y gobierno. 6. Relaciones internacionales – Aspectos sociales. 7. Identidad sexual –
Estudios interculturales – Aspectos sociales. 8. Paz. 9. Seguridad internacional. I. Legler, Thomas F., 1967- . II. Santa Cruz, Arturo. III. Zamudio González, Laura. IV. Anaya Muñoz, Alejandro. V.
Universidad Iberoamericana Ciudad de México. Departamento de Estudios Internacionales.
Portada: Brigit Baur
Diagramación: Christian Cabrera
________________________________________________________________________________
D.R. © 2021 Universidad Iberoamericana, A.C.
Prol. Paseo de la Reforma 880
Col. Lomas de Santa Fe
Ciudad de México
01219
publica@ibero.mx
Primera edición: versión electrónica, diciembre 2021.
ISBN: 978-607-417-839-5
Todos los derechos reservados. Prohibida la reproducción total o parcial por cualquier medio sin la autorización del editor. El infractor se hará acreedor a las sanciones establecidas en las leyes sobre la materia. Si desea reproducir contenido de la presente obra, escriba a: publica@ibero.mx
Hecho en México.
Thomas Legler, Arturo Santa Cruz y Laura Zamudio González
Parte 1: Teorías principales
5. El estudio de la Economía Política Internacional
6. Género y Relaciones Internacionales: Una mirada
feminista “poscolonial” desde América Latina
7. Acercamientos radicales a las Relaciones
8. El pensamiento latinoamericano en las Relaciones
Parte 2: Elementos Fundamentales
de análisis internacional
9. El análisis de la política exterior: Una visión desde
10. La evolución de la diplomacia
12. Negaciaciones, resolución de conlictos y paz 124
Arie M. Kacowicz
13. Organizaciones internacionales:
14. Regionalismo e integración regional
15. Actores no estatales y política transnacional
Parte 3: La agenda global y regional
contemporánea
16. Relaciones América Latina-Estados Unidos
17. América Latina y la Union Europea:
18. Las relaciones de América Latina y Asia:
Gloria Soto Montes de Oca y Diana Ponce-Nava Treviño
20. Los regímenes internacionales de derechos
humanos en América Latina: Un acercamiento
desde las Relaciones Internacionales
21. Relaciones Internacionales y cultura:
Entre el conlicto y la convergencia globales
Vivo tranquilo en mi casa. ¿De qué me sirve el estudio de las relaciones internacionales? ¿De qué manera ha cambiado el mundo desde que nacieron mi papá y mi mamá o desde que nací yo?
Estimado estudiante:
Desde que nacieron tu papá y tu mamá, terminó la llamada Guerra Fría y desapareció uno de sus principales participantes, la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas, que fue reemplazada principalmente por Rusia y por un grupo heterogéneo de nuevas repúblicas independientes en Europa y Asia. Sin embargo, el principal impacto del in de la Guerra Fría sobre América Latina se sintió en el cambio de comportamiento del gobierno de Estados Unidos.
Desde la década de 1940 hasta la de 1980, el gobierno estadounidense actuó supuestamente para impedir o revertir victorias comunistas reales o posibles en elecciones presidenciales y limitar la inluencia soviética. Por tanto, apoyó golpes militares contra gobiernos civiles en Guatemala, Brasil y Chile; auspició invasiones de exiliados en Guatemala, Cuba y Nicaragua; invadió militarmente República Dominicana y Granada; y se involucró en las guerras internas e internacionales en América Central durante la década de 1980. Al concluir la Guerra Fría, este comportamiento de Estados Unidos en el continente americano llegó a su in.
El establecimiento de la democracia en América Latina se debe principalmente a los esfuerzos de los ciudadanos de cada país, pero un factor útil, y en América Central decisivo, es que Estados Unidos ya no se aterroriza por los demonios de la Guerra Fría y, por tanto, ya no actúa mediante golpes militares ni invasiones de variada índole. Un segundo aspecto de este notable cambio en la política exterior estadounidense es que favorece la cooperación entre gobiernos latinoamericanos, con la participación activa de la sociedad civil, para defender la democracia de posibles amenazas o riesgos internos. A partir de 1990, en diversos momentos los países latinoamericanos han colaborado, unas veces entre ellos y otras con Estados Unidos, para defender la democracia de Guatemala, Perú, y Paraguay, entre otros. Un tercer elemento de este cambio de conducta, por supuesto, es que favorece las relaciones pacíicas entre diversos países del continente. El presidente Barack Obama ha sido el primero en 30 años que no ordena a las Fuerzas Armadas de su país que invadan a país vecino.1
El in de la Guerra Fría también trajo el in de las insurrecciones de izquierda en Guatemala y El Salvador, indirectamente en Perú, y de manera más demorada en Colombia. Cuba, apoyo activo de las guerrillas en El Salvador y Guatemala hasta el in de la Guerra Fría, perdió la capacidad de persistir en ese empeño y desistió. Ernesto (Che) Guevara pasó de ser una posible encarnación perpetua de múltiples generaciones guerrilleras a ser el adorno de cami-setas para turistas.
1. Ronald Reagan ordenó la invasión de Granada, George H.W. Bush la de Panamá, y en ocasiones distintas, William Clinton y George W. Bush las de Haití.
vii
Desde que nacieron tu papá y tu mamá hubo un gran giro en la organización interna de las economías de los países latinoamericanos. Con pocas excepciones, casi todos los países latinoamericanos –entre otros, Cuba, gobernada por el Partido Comunista– redujeron el papel de regulaciones gubernamentales o de las empresas estatales y ampliaron el papel de empresas privadas, inclusive extranjeras. Los precios de productos y servicios cambian, pero no por decisión del gobierno. Es posible, y mucho más fácil, importar algún producto de otro país de lo que habría sido antes de la década de 1980.
El peso de unas decisiones más descentralizadas en las economías de mercado también condujo a un aumento del volumen de las migraciones internacionales en el continente americano, en busca de oportunidades en otros países o por la pérdida de trabajos que, por esos cambios económicos, fueron trasladados a otros lugares. La migración es una decisión individual y de gran importancia personal, pero es también, entre otros aspectos, una respuesta a cambios económicos que provienen de distintas partes del mundo, lo que a veces se conoce como globalización porque ya incide sobre nuestras vidas lo que ocurre en todo el planeta.
Gran parte de la emigración internacional de los países latinoamericanos va a Estados Unidos, pero hay también nicaragüenses en Costa Rica, paraguayos en Argentina, guatemaltecos en México, ecuatorianos en España y haitianos en República Dominicana.
Desde que naciste, irrumpió la República Popular China como superpotencia emergente en el ámbito global como voraz consumidora de productos de la agricultura y la minería, principalmente de países sudamericanos. Ese consumo tiene un doble impacto sobre las exportaciones latinoamericanas. La demanda china es tal, que suben los precios mundiales de estos productos y, al realizar sus compras a Brasil, Argentina, Chile, Perú, y Colombia, entre otros, se beneician estos países tanto por mayores ventas como por precios más altos.
Múltiples factores han incidido desde que naciste en la reducción de la pobreza en la mayoría de los países de América Latina. Pero la política más eicaz para combatirla es el crecimiento económico. El gran auge y valor de las exportaciones a China trajo un crecimiento económico con el que se redujo la pobreza en Latinoamérica, en algunos casos de manera impresionante, además de que se acrecentó el tamaño de la clase media. Quizá lees este libro porque tú también te has beneiciado indirectamente de este extraordinario cambio, fuente de prosperidad.
La irrupción de China en los mercados internacionales latinoamericanos tuvo otros dos efectos, uno directo y otro indirecto. El impacto directo fue una mayor competencia entre productos importados de ese país y las producciones nacionales de esos mismos productos, lo que generó inconformidad en los gremios locales de industriales, y a veces quejas formales frente a tribunales internacionales que dirimen querellas comerciales. El impacto indirecto fue sobre la probabilidad de la reelección presidencial. Alrededor del año 2000, los partidos que tenían el control de la presidencia perdieron elecciones nacionales, en medio de una mala coyuntura económica, en países tan disímiles como Argentina, Brasil, Perú, Venezuela, República Dominicana y México. Con la sola excepción de Perú, en los demás ha habido nuevas victorias electorales por lo menos en una elección presidencial consecutiva. A mayor prosperidad, mejor destino para el partido que ejerce el poder.
Desde que nacieron tu papá y tu mamá, y más aún desde que naciste tú, los actos delictivos ya no ocurren nada más en tu barrio o en un barrio vecino. Ya no se trata del mero hurto o viii
del robo de un televisor. No sólo en Estados Unidos, sino que en México, Centroamérica, el Caribe (excepto Cuba), las grandes ciudades del sudeste de Brasil y a lo largo de la mayor parte de la Cordillera de los Andes, el narcotráico, el consumo de cocaína y la violencia vinculada a estos complejos fenómenos azotan la vida de las naciones. La intensidad y el daño del narcotráico y la violencia criminal varían, pero han hecho que diversas ciudades de América Latina, en momentos distintos, se hayan convertido en campeonas mundiales de homicidios.
¿De qué sirve el estudio de las relaciones internacionales y por qué estudiarlas? El estudio de las relaciones internacionales te ayuda a entender mejor por qué, desde que naciste, no ha habido en el continente un solo presidente militar que haya llegado al poder mediante un golpe de estado. El estereotipo de la política latinoamericana en la juventud de tu papá y tu mamá era de un continente gobernado por dictadores militares. Te ayuda, si quieres comprender por qué Estados Unidos ya no participa en el derrocamiento de gobiernos ni invade a sus vecinos en feroz campaña anticomunista. Te ayuda para comprender un continente más pacíico, en el que las guerras de guerrillas pasan a la historia.
La globalización de la producción, de los servicios y de la experiencia de emigrantes en todas partes te ayuda a comprender la rapidez de un mundo que no cumple las órdenes de presidentes ni respeta las barreras aduaneras oiciales entre países. Esa misma globalización deja sin trabajo a algunos, saca a muchos otros de la pobreza e impulsa a muchos para que entren en la clase media. Esa misma globalización favorece el movimiento de productos y servicios, legales e ilegales, y personas, con o sin documentos para cruzar fronteras. La clave de la globalización es su extraordinario impacto, para mal de algunos y para bien de otros.
Relexiona sobre los intereses de tu país, considera la defensa de los valores democráticos y piensa cómo construir mejores herramientas y procedimientos para consolidar la paz, la convivencia política, la prosperidad y la concordia entre los pueblos. Al mismo tiempo, lleva tus notas, ya que vas a teorizar sobre Realismo, Liberalismo y Constructivismo, al igual que varios autores de este libro. Vas a pensar en cómo diseñar mejores enfoques y estrategias, y cómo aprovechar el talento de los negociadores y de quienes representan intereses y valores importantes para ti, al igual que hacen los autores en este libro. Con un salto más, considerarás las relaciones con otros países y grupos de países en otras partes del mundo, así como la posibilidad y el valor de aunar esfuerzos mediante instituciones internacionales, ya sean fruto de la colaboración entre gobiernos, ya de la cooperación entre entidades de la sociedad civil transfronteriza, de la que tú eres parte ya.
Esa tarea de análisis, de la consideración de distintos y a veces contradictorios pero útiles marcos conceptuales, y de apertura mental para pensar en un mundo que estás por conocer, es útil, loable, cívica y parte de tu desarrollo como ciudadano de tu país y del mundo. Por eso debes estudiar Relaciones Internacionales, por eso es útil y es bueno.
Cordialmente,
Jorge I. Domínguez,
Harvard University
ix
Prefacio
El proyecto que llevó a la creación de este libro inició con una observación: notamos que los materiales de enseñanza que se utilizaban en los cursos introductorios de Relaciones Internacionales (RI) en México tendían a ser una de dos cosas: textos en inglés o traducciones de libros escritos en inglés para estudiantes británicos, canadienses o estadounidenses. Esto signiicaba que los estudiantes mexicanos estaban siendo instruidos, en buena medida, con lecturas que presentaban el mundo a través de los ojos de autores que, por lo general, poco sabían de América Latina; es decir, no estaban leyendo textos que los acercaran a las RI y las tornaran relevantes al involucrar su contexto local y regional. Por lo demás, tampoco estábamos satisfechos con la calidad de los pocos textos introductorios que podíamos encontrar en español.
Nos dimos cuenta, entonces, de que existía una necesidad en este aspecto, la cual requería ser satisfecha con un nuevo libro de texto.
Así, nos embarcamos en el proyecto de producir un libro de texto escrito en español y pensado para estudiantes de América Latina. Nos acercamos a varios colegas, latinoamericanos y no latinoamericanos, que estudian la región, para invitarlos a colaborar en esta empresa. Para nuestra fortuna, aceptaron amablemente la invitación porque ellos también percibían la necesidad de llenar ese hueco en sus países de origen. Cabe destacar que entre el grupo de autores se encuentran algunos de los más distinguidos iniciadores de la disciplina en América Latina, aquellos que hace varias décadas fundaron el inluyente Consejo de Relaciones Internacionales de América Latina (RIAL), así como talentosos profesores jóvenes.
Con el objetivo de presentar diversas experiencias y referencias especíicas sobre América Latina, nuestro equipo incluye académicos de Argentina, Brasil, Chile, Colombia y México; profesores latinoamericanos que trabajan en Estados Unidos, Países Bajos e Israel, además de algunos catedráticos extranjeros que han hecho de América Latina su casa y lugar de trabajo.
Nos sentimos honrados de que todos ellos sean parte del equipo que conformamos y esperamos que el producto inal resulte estimulante para los que apenas se adentran en el estudio de las RI y la Política Global.
Un paso fundamental en la preparación de este volumen lo constituyó el seminario “Relaciones Internacionales y Política Global: Perspectivas latinoamericanas”, el cual se realizó en las instalaciones del Senado de la República en la Ciudad de México, en febrero de 2013.
En dicho encuentro, casi la totalidad de los autores presentaron las primeras versiones de sus capítulos y recibieron retroalimentación de colegas y audiencia. Con el objetivo de garantizar que el lenguaje del nuevo libro sea accesible para sus potenciales usuarios, pedimos a un grupo selecto de estudiantes de la disciplina, inscritos en diversas instituciones de educación superi-x
or del país, que hicieran comentarios verbales y escritos a cada uno de los autores durante el seminario.
En el evento tuvo lugar un animado debate entre los participantes sobre las características que debía tener el volumen en preparación. Varios autores señalaron que el concepto mismo de América Latina es problemático y que no existe una sola América Latina. Este debate res-uena en varios capítulos de la obra. Otros autores esperaban que nuestra empresa colectiva fuera más audaz: la producción de un libro con perspectivas latinoamericanas innovadoras y con algunas contribuciones que no simplemente introdujeran a los lectores en las teorías y conceptos convencionales de las RI.
Al inal del día, hemos producido una mezcla de las opciones discutidas, la cual esperamos sea un justo medio. Aunque reconocemos que el término América Latina puede ser problemático y que la región es por demás diversa, también entendemos que en ausencia de una mejor alternativa ese concepto es útil para nuestro libro. América Latina alude a la experiencia común de los involucrados en la manufactura de este volumen, así como a la de quienes lo utilizarán, en contraste con aquellos que estudian las RI en otras latitudes. Más aún, el texto cubre tanto teorías convencionales y críticas como elaboraciones latinoamericanas de las RI; además, cada capítulo ilustra sus argumentos con ejemplos relevantes y signiicativos para la experiencia personal de los lectores que estudian y viven en la región. De esta manera, esperamos haber hecho una modesta contribución a favor de que estudiantes y profesores cuenten con materiales que les permitan acceder a las teorías y debates más importantes de la disciplina.
En el transcurso de esta ambiciosa empresa hemos acumulado una gran cantidad de deudas de gratitud. La Fundación Friedrich Ebert (México) proveyó inanciamiento crucial para el viaje de autores que residen fuera de México a nuestro seminario. Estamos particularmente agradecidos con su director, Thomas Manz, por reconocer la importancia de nuestra iniciativa, y con su equipo, Zirahuén Villamar y Cynthia Arredondo, por su asistencia en la organización del evento. María Amparo Canto González, coordinadora del Centro de Estudios Internacionales Gilberto Bosques, acogió con gran entusiasmo el evento en el Senado de la República, y la coordinación logística de Javier Cabrera y Areli Enríquez fue crucial para su éxito. La senadora Mariana Gómez del Campo, coordinadora de la Comisión de Relaciones Exteriores para América Latina y el Caribe, encabezó el apoyo de la Cámara Alta a nuestro seminario, el cual formalmente inauguró y clausuró. Ana Sofía Tamborrel y otros miembros del equipo de la senadora nos prestaron una ayuda invaluable. La Universidad Iberoamericana inanció el viaje de los participantes mexicanos que residen fuera de la Ciudad de México, así como el de los participantes de los Países Bajos e Israel.
Queremos agradecer a una larga lista de colegas que participaron como comentaristas o moderadores durante nuestro seminario: Olga Aikin (Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente, ITESO), Rocío Casanueva (Universidad Iberoamericana, UIA), Su-sana Chacón (Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, ITESM), Marcela López Vallejo Olvera (Universidad Popular Autónoma del Estado de Puebla, UPAEP), David Mena (UIA), Isidro Morales (ITESM), Celia Toro (El Colegio de México), Rebecka Ulfgard (Instituto Mora) y Javier Urbano (UIA).
Como ya lo mencionamos, reclutamos a un grupo de estudiantes para que intervinieran como comentaristas en el seminario. Queremos reconocer su contribución en este papel a xi
Alejandra Benítez, Mario Bernal, Andrea Castedo, Octavio Castillo, Claudia Derbez, Ana Fierro, Elsy González Cubría, Juan Carlos Guerrero Medina, Gustavo Gutiérrez, Daniela Íñiguez, Paulina Lucio Maymón, Andrea Marelle, Nekane Martínez, Victoria Paulina Martínez Jaramillo, Luis Parrilla, Arturo Rocha, Andrea Rodríguez Cobos, Daniela Rodríguez, Rodrigo Rojas, Jorge Rueda Lizalde, Yamel Sarquis, Ernesto Tiburcio, Martha Tudón, Alma Rosa Valencia Arroyo y Sofía Zafra. Ellos/ellas estudian en las instituciones siguientes: Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM), Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM), campus Estado de México, Universidad de Guadalajara, Universidad Iberoamericana y Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). La Universidad de Guadalajara inanció el viaje de sus estudiantes a la Ciudad de México.
Un reducido pero dedicado grupo de asistentes nos ayudó durante varias etapas del proyecto. Álvaro Espina e Ivett Velázquez fueron fundamentales en la preparación logística del seminario y, por tanto, son responsables de su éxito. Miguel Sigala hizo dos aportaciones cruciales: la compilación de la bibliografía general y la traducción (¡del inglés!… relejo del estado de la integración latinoamericana) del capítulo de Mónica Herz. Agradecemos también a Amaya Frades, Inés Mena y Cecilia Sosa por su ayuda con muchas tareas solicitadas para la elaboración de este volumen. Oxford University Press México aceptó el manuscrito y lo convirtió en el libro que tienes en tus manos en tiempo récord. Por lo anterior, así como por el aliento que nos brindó para este proyecto, estamos muy agradecidos con su gerente editorial de Derecho y Ciencias Sociales, Lilia Aguilar.
Para concluir este prefacio, agradecemos a nuestras familias, cuyo apoyo y paciencia fueron los ingredientes secretos para el éxito de este proyecto. Dedicamos este libro a Noemi, Brigit, Diego, Hannah, David, Ana Laura y Ricardo.
Thomas Legler, Arturo Santa Cruz y Laura Zamudio González
Noviembre 2013
xii
Thomas Legler, Arturo Santa Cruz y Laura Zamudio González 1. Introducción
Thomas Legler, Arturo Santa Cruz y Laura Zamudio González
T reinta y tres presidentes y primeros ministros se reúnen en una cumbre de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) en Cuba. Estudiantes inconformes protestan contra las autoridades en Ankara, Ciudad de México, Madrid, Nueva York, Río de Janeiro y Santiago de Chile. Trabajadoras de plantas maquiladoras en el norte de México ensamblan componentes electrónicos de productos destinados al mercado estadounidense.
Productores agrícolas de América del Sur incrementan la producción de soya para satisfacer la creciente demanda del cereal en China. Redes criminales transnacionales se enfrentan en luchas violentas entre sí y con las autoridades gubernamentales, poniendo en peligro la seguridad de la población en los Andes, el Caribe, Centroamérica y América del Norte. Empobrecidos migrantes hondureños, guatemaltecos y salvadoreños se embarcan en un peligroso viaje a través de México, en búsqueda de un mejor nivel de vida en Estados Unidos... Lo que esta lista aparentemente inconexa de actividades tiene en común es que cada una es un tema de estudio relevante para las Relaciones Internacionales (RI, con mayúsculas, para distinguir la disciplina de su objeto de estudio). Tal vez te surja entonces una muy legítima inquietud: si las RI son tan diversas, ¿a qué nos referimos cuando hablamos de RI?
Sin el ánimo de atar la discusión que sigue a una deinición canónica, para nosotros hablar de RI es hablar de los contactos, tratos o comunicaciones que tienen lugar entre una diversidad de actores –en la que los estados ocupan un lugar central– en numerosas áreas temáticas, particularmente del ámbito político. Esa interacción trasciende las fronteras nacionales y los actores participan en ella con el objetivo de incrementar su satisfacción –ya sea en términos económicos, políticos o de otra índole–. Creemos que el esbozo anterior, si bien carece de nitidez, puede ser de utilidad como deinición de trabajo. Ciertamente, retoma elementos de las deiniciones convencionales de las RI, pero es también más amplia. Una deinición más orto-doxa de las RI pondría de relieve simplemente la interacción entre estados; cabe destacar que el caliicativo mismo internacionales es inexacto, pues la disciplina se ha ocupado tradicionalmente, desde su establecimiento formal hace alrededor de un siglo, de las relaciones entre estados soberanos (unidad político-administrativa de análisis), no entre naciones (unidad cultural de análisis), las cuales pueden carecer de un estado, como los palestinos y los kurdos hoy en día, y los judíos hace tan sólo unas décadas. Sin embargo, las prácticas rara vez se apegan a las deiniciones. Por eso, a pesar de la estrechez temática sugerida tanto por el nombre mismo de la disciplina como por las deiniciones más acotadas, los internacionalistas se han ocupado igualmente de cuestiones que trascienden los conines estatales y los grandes asuntos del sistema internacional, como la guerra y la paz. Desde hace ya varias décadas, la disciplina empezó a abordar temáticas como la integración regional, la interdependencia y los regímenes internacionales (véase los 1
capítulos 3 y 14, de Federico Merke y Francisco Rojas). Eso explica que consideramos que nuestra amplia deinición de trabajo es más útil que una más precisa (después de todo, nuestra deinición no es tan laxa como para que se pueda pensar que la biotecnología o la mecánica automotriz son parte de las RI).
En las últimas décadas, el fenómeno de la globalización ha afectado profundamente las RI, al grado de que se puede hablar del surgimiento de ideas alternativas de la disciplina, las cuales pueden agruparse bajo el término de Política Global (PG), segundo enfoque del que da cuenta esta obra. El entendimiento amplio de las RI facilita la introducción de la PG. A diferencia de las RI, que son un término académico que, como dijimos, surgió a inicios del siglo XX y de cuyo referente empírico (las relaciones internacionales) se empezó a hablar a ines del siglo XVIII, la palabra globalización hizo su aparición en el discurso académico hace apenas unas décadas.
Así, por ejemplo, sólo se encontraron 13 libros o artículos con la palabra globalización en el Social Sciences Citation Index (Índice de citaciones de las ciencias sociales) en el lustro 1980-1984; en cambio, en el quinquenio 1992-1996 aparecieron 581 y hoy una búsqueda en Google académico arroja 1 140 000 referencias que tienen el término.1
El término globalización sugiere que el componente estatal de la política mundial, central para las RI tradicionales, se vuelve menos importante, en contraste con la creciente relevancia de fenómenos políticos y naturales que trascienden las fronteras nacionales (es decir, estatales), de lujos económicos transfronterizos, de fenómenos culturales transnacionales y, en general, de actores no estatales. Una deinición de trabajo de la PG puede referirse a la nueva agenda de las relaciones internacionales (las “reales”, no la disciplina) que trasciende a los estados, si bien éstos siguen igurando como actores importantes.
Para reiterar: el punto no es que la temática en cuestión, la política global, con minúsculas, para distinguirla de la disciplina (PG, con mayúsculas), haya surgido de la nada en los últimos años. Se ha señalado, por ejemplo, que en términos de interconexiones inancieras, la economía mundial estaba tan “globalizada” en los albores de la Primera Guerra Mundial como en los años en los que el término global se popularizó. Y sin embargo, el fenómeno descrito es sustancialmente diferente a inicios del siglo XXI que a principios del XX, y esto, la diferencia especíica, tiene que ver en buena medida con la compresión del espacio y el tiempo que la revolución tecnológica de las últimas cuatro décadas ha llevado a cabo en la industria de las telecomunicaciones. Por tal motivo es que apenas recientemente empezamos a hablar de la globalización. Lo importante para nuestros ines es que, aun en el reciente proceso de globalización, los estados nacionales han sido –en más de una manera– actores relevantes.
Así pues, del mismo modo en que la práctica de las relaciones internacionales y la política global han estado entrelazadas, las RI y la PG como dos énfasis distintos en el estudio de los fenómenos internacionales, transnacionales y globales, están íntimamente relacionadas. Por supuesto, hay una tensión entre las dos, pero el surgimiento de la PG no borra las RI, sino que más bien las complementa. Basta hacer un ejercicio mental o meterte a la sección de imágenes de Google: ¿Cuál es la diferencia entre los mapas que representan a las relaciones internacionales y los que representan a la política global? Tal vez en algunos de los segundos las demarcaciones políticas estén difuminadas, pero fuera de eso no hay tantas diferencias. Si 1. Kelly y Olds 1999, 1.
2
Thomas Legler, Arturo Santa Cruz y Laura Zamudio González se buscan mapas que incluyan lujos (culturales, inancieros, migratorios, políticos, por citar algunos), se verán en muchos los efectos de las políticas estatales. Por eso creemos que la política global se erige en buena medida sobre las relaciones internacionales. En congruencia con el planteamiento anterior, en este texto revisaremos fundamentalmente teorías de RI, pero siempre con un ojo puesto en la PG.
Estamos convencidos de que en el proceso de aprendizaje el contexto importa. Una característica distintiva del presente texto introductorio a las RI y la PG es el énfasis que los autores ponen en ilustrar las teorías revisadas con ejemplos relevantes para América Latina.
Partimos de la idea de que para un estudiante latinoamericano es más sencillo entender conceptos como interés nacional, identidad estatal o gobernanza regional cuando los puede relacionar con la problemática de la región en la que vive y con la que está familiarizado, que cuando se le presentan en términos de las ideas y los intereses que atañen a otros países, fundamentalmente a las grandes potencias. Así pues, esperamos que con el amplio repertorio de casos de la región que se te presenta, decidas cuál es la importancia actual tanto de las RI como de la PG y que establezcas cuál es el equilibrio deseable entre ellas en el estudio de los problemas concretos en los ámbitos de las relaciones internacionales y la política global.
Siguiendo con la pluralidad que anima nuestras amplias deiniciones de trabajo de las RI y la PG, nos gustaría destacar en esta introducción siete hilos conductores que se pueden identiicar en sus diferentes enfoques, entretejiéndolos con el contenido de los capítulos que leerás adelante. Lo que les da a las RI y a la PG su signiicado distintivo es precisamente la manera en que los especialistas y estudiantes analizan estos temas. En otras palabras, las deiniciones de trabajo que hemos propuesto de cada una de ellas dicen poco fuera de la manera concreta en que los dos enfoques lidian con estos siete puntos. No vamos a proceder, a la manera tradicional, haciendo un resumen de cada capítulo de este volumen, pues pensamos que podemos utilizar mejor este espacio para subrayar el carácter diverso de este proyecto señalando la manera en que los diversos trabajos tratan algunas cuestiones básicas de la disciplina. Después de considerar la manera en que dichos elementos iguran en los capítulos, y para concluir esta sección introductoria, presentaremos la estructura de la obra.
Siete hilos conductores
Los siete hilos conductores sobre los cuales nos interesa llamar tu atención en esta sección son los siguientes:
1. Los tipos de relaciones que se estudian.
2. El conjunto de actores
3. Las instituciones internacionales
4. La explicación de la acción social
5. Leas dimensiones de poder.
6. El ámbito de acción
7. La dimensión geográica o especial de la disciplina.
Esperamos que el entrelazamiento que presentamos entre estos temas y los capítulos sirva para animarte a buscar más diferencias y similitudes entre los diferentes enfoques sobre éstas y otras cuestiones, conforme avances en la lectura de este libro.
3
Relaciones
Los términos RI y PG implican algún tipo de contacto regularizado que tiene lugar en el espacio, ya sea internacional o transnacional. En la disciplina se estudia una variedad de relaciones económicas, políticas y sociales. En el capítulo 21, de César Villanueva, se demuestra que incluso la cultura, en sus varias manifestaciones, es un tema de creciente interés para las RI y la PG.
Por supuesto que las RI han tenido una tendencia a investigar relaciones entre países y regiones especíicas. El término bilateral se reiere a relaciones entre dos países y sus gobiernos; multilateral, en el sentido más básico, hace referencia a las relaciones entre tres o más. En este libro de texto, los capítulos 16, 17 y 18, de Mariano Turzi, Stéphan Sberro y José Luis León, respectivamente, abordan de manera especíica las relaciones económicas y políticas de América Latina con Estados Unidos, Europa y Asia.
Algunas tradiciones analíticas, como el Realismo, tienden a ordenar los diferentes tipos de relaciones de acuerdo con una jerarquía (véase el capítulo 2, de Arturo Sotomayor). Otros recalcan la manera en que los temas se intersecan y, por tanto, no pueden ser separados analíticamente. El capítulo 6, de Marianne Marchand, destaca que a todas estas formas de interacción social subyacen relaciones de género, las cuales construyen y refuerzan roles de comportamiento especíicos para hombres y mujeres. La introducción que hace Diana Tussie a la Economía Política Internacional subraya que las esferas económica, política y social de la actividad humana no pueden ser separadas, ni en la práctica ni analíticamente. El hilo conductor de los diferentes tipos de relaciones sociales en las RI y la PG es que todos son intensamente políticos, lo que signiica que están imbuidos de diversas formas de relaciones de poder. Más adelante abundaremos sobre este aspecto.
Actores
Las RI y la PG involucran a los seres humanos, es decir, a los actores o agentes, en el análisis por medio de los tipos de relaciones o interacciones recién mencionados. La cuestión de cuáles son los actores principales y cuál es su papel en la teoría es una parte central del debate actual en la disciplina. Como se detalla en el capítulo 2 de Sotomayor, el enfoque más tradicional de las RI, el Realismo, prácticamente deine la disciplina según un tipo de actor: el estado. Para dicho enfoque los estados soberanos son los protagonistas de las relaciones internacionales. Además de ser un término espacial o geográico (véase la sección sobre la dimensión espacial), la noción misma de internacional en la disciplina implica la esfera de interacción entre los estados y sus gobiernos. El vocabulario estatocéntrico de las RI incluye términos como in-traestatal, interestatal e intergubernamental (como en el caso de las organizaciones cuya membresía está compuesta exclusivamente por estados). Como se indica en los capítulos 10, 14 y 15, de Luis Maira, Francisco Rojas y Andrés Serbin, la lógica estatocéntrica, y más especíicamente, la presidencialista, es la dominante en las relaciones internacionales latinoamericanas.
A pesar de que hay cierto consenso en que los estados y sus gobiernos son los actores clave de las RI, algunas perspectivas teóricas, tales como el Liberalismo, el Constructivismo y la Economía Política Internacional han abierto el campo de estudio a una variedad de actores no estatales (véase al respecto los capítulos 3, 4 y 5, de Federico Merke, Arturo Santa Cruz y Diana Tussie). La lista de estos actores es larga: organizaciones no gubernamentales (ONG), 4
Thomas Legler, Arturo Santa Cruz y Laura Zamudio González sindicatos, grupos religiosos, organizaciones terroristas, medios de comunicación, movimientos sociales, empresas transnacionales, etc. Incluso los individuos pueden convertirse en actores importantes en las RI, como el caso del líder revolucionario Ernesto Che Guevara o del empresario mexicano Carlos Slim. Como se señala en el capítulo 15, de Andrés Serbin, es común caliicar a estos actores como transnacionales. Su análisis se concentra en dos conjuntos principales de actores transnacionales en América Latina: grupos de la sociedad civil tales como la Alianza Social Continental, y empresas multinacionales que han surgido recientemente en la región, las cuales han sido denominadas multilatinas. Como ponen de relieve Andrés Serbin y Thomas Legler, las RI y sobre todo la PG están cada vez más interesadas en el estudio de redes transfronterizas de diversos actores estatales y no estatales.
El análisis de tan variados actores comprende diferentes grados de abstracción. Por ejemplo, cuando nos referimos a la política exterior chilena o a las exportaciones chinas, pensamos en Chile y China como si fueran estados o gobiernos unitarios u homogéneos. Prácticamente los antropomorizamos (o personiicamos). Pero, por supuesto, cada gobierno o estado está compuesto de cientos de departamentos y oicinas que contienen miles de funcionarios. De manera similar, cuando leemos que la Organización de las Naciones Unidas (ONU) intervino en algún país, se trata también de una abstracción. Como Laura Zamudio explica en el capítulo 13, las organizaciones internacionales como la ONU son burocracias complejas, compuestas por cientos o miles de empleados, a las cuales, sin embargo, tratamos como si fueran actores unitarios. Qué tan concretos debemos ser en el análisis de estos actores (identiicando, por ejemplo, a los seres humanos que laboran en ellas), o qué tanto debemos simpliicar por medio de abstracciones (como China, Chile o la ONU) ha sido una fuente de intenso debate en las RI y la PG (la conclusión tentativa, por lo general, es señalar que eso depende del problema concreto que el analista enfrente).
Finalmente, las RI y la PG también suponen la elección de cuáles son los actores “dignos”
de análisis y, por tanto, qué actores quedan excluidos. Los enfoques convencionales enfatizan el papel de las élites políticas en la toma de decisiones, es decir, adoptan una visión descend-ente. En el capítulo 7, Rosalba Icaza llama nuestra atención a la manera en que esta tendencia excluye del radar del interés a los que no tienen poder, a quienes se encuentran en desventaja, esto es, a los denominados actores subalternos, como los migrantes, los refugiados, los pueblos indígenas y los pobres. En el capítulo 6 de Marchand sobre los enfoques feministas se señala que por mucho tiempo las RI convencionales han hecho de las mujeres actores invisibles de la política mundial. Como explica Icaza, para los defensores de enfoques radicales tales como el Posestructuralismo, el Poscolonialismo o el Feminismo, es necesario volver a repensar las RI desde el punto de vista de los excluidos y marginados, esto es, en sentido ascendente.
Instituciones internacionales
Otro hilo conductor común de las RI y la PG son las instituciones internacionales. De acuerdo con Robert Keohane, las instituciones internacionales son “reglas que gobiernan elementos de la política mundial y las organizaciones que contribuyen a llevar esas reglas a la práctica”.2 Como Merke da cuenta en su capítulo, el Liberalismo es la teoría de las RI con una vocación más marcada por el estudio de las instituciones internacionales.
2. Keohane 1998, 82.
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Las instituciones internacionales pueden asumir diversas modalidades, más o menos formales, y más o menos visibles. Quizá las más formales y visibles son las que han sido llamadas indistintamente organizaciones internacionales, intergubernamentales o gubernamentales. Entre los casos más conocidos están la ONU, el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y la Organización Mundial del Comercio. América Latina ha contribuido con su propia cuota de instituciones regionales y subregionales formales, tales como la Organización de Estados Americanos (OEA), la ya mencionada Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América-Tratado de Comercio de los Pueblos (ALBA) y la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR). En el capítulo 13, Laura Zamudio provee una visión general de algunas de estas organizaciones, las cuales, en tanto que conjuntos de reglas, cuanto que actores por derecho propio, promueven el apego de los actores a la normatividad que establecen.
El análisis constructivista de Arturo Santa Cruz nos lleva a considerar la importancia de un tipo de institución no por menos visible menos importante en las relaciones internacionales y la política global: las normas, que son consideradas como expectativas colectivas acerca del comportamiento adecuado. Literalmente decenas de normas inluyen en la manera en que los actores se comportan en una miríada de ámbitos internacionales y globales, desde los derechos humanos, hasta la aviación internacional, pasando por el comercio, la propiedad intelectual, el medio ambiente y las reglas de combate en las guerras, por citar algunas. Una línea de investigación signiicativa entre los teóricos del Liberalismo es la creación de entidades que combinan instituciones formales e informales, los llamados regímenes internacionales. Uno de los objetivos fundamentales de estas entidades es regular el comportamiento en un área temática internacional; importantes ejemplos recientes son la intervención humanitaria, la prevención y el control de epidemias como el sida, la eliminación de las minas personales y la persecución de crímenes contra la humanidad. Alejandro Anaya realiza en el capítulo 20 un análisis de los regímenes de derechos humanos en la ONU y en el Sistema Interamericano.
Finalmente, en tanto que Thomas Legler escribe en el capítulo 22 que la gobernanza, la global y la regional, implica la creación de esferas transnacionales de autoridad con su correspondiente arquitectura institucional, a in de remediar problemas globales o regionales especíicos, Gloria Soto y Diana Ponce-Nava examinan en el capítulo 19 los esfuerzos para construir un área temática particular: la gobernanza del cambio climático mundial.
Acción social
De una u otra manera, nuestro interés en estudiar las relaciones, actores e instituciones que conforman las relaciones internacionales y la política global se debe a nuestro deseo de entender por qué las personas se comportan de cierto modo en dichos ámbitos. En otras palabras, nos interesa explicar la acción social. Cada una de las principales teorías presentadas en esta obra introductoria elabora una concepción particular de la acción social. Por ejemplo, Sotomayor señala que para el Realismo, la ausencia de un gobierno mundial hace que todos los estados tengan un patrón de conducta caracterizado por la búsqueda de su propia seguridad y supervivencia, mediante la adquisición de poder, incluso si esto presenta el riesgo de generar conlictos o confrontaciones armadas. Por otra parte, de acuerdo con Merke, el Liberalismo centra su atención en entender mejor las condiciones que permiten expandir la cooperación 6
Thomas Legler, Arturo Santa Cruz y Laura Zamudio González internacional entre los estados, así como en la manera en que las instituciones pueden moldear el comportamiento de dichos actores. Santa Cruz observa que el Constructivismo busca explicar cómo los estados determinan sus intereses nacionales, y el papel que la identidad desempeña en este proceso.
Los mayores temas de las RI y la PG están vinculados al estudio de comportamientos sociales especíicos, tradicionalmente en el ámbito internacional, pero también cada vez más en el global. Por ejemplo, como Alberto van Klaveren expone en el capítulo 9, con el análisis de la política exterior se pretende interpretar las decisiones gubernamentales que afectan las relaciones internacionales a través del estudio de sus actores así como de los factores internos y externos de las situaciones particulares. De manera similar, Maira explora la evolución de la diplomacia, fundamentalmente de los medios a los que los gobiernos han tendido a recurrir para lograr sus objetivos de política exterior. En el capítulo 12, de Arie Kacowicz, se analiza una pauta de comportamiento fascinante en las relaciones internacionales de América Latina: el mantenimiento de la paz en la región.
La conceptualización teórica de las formas de la acción social en los ámbitos internacional y global conlleva, por supuesto, beneicios prácticos. Análisis sustentados en las RI y la PG
pueden ser de utilidad para quienes toman decisiones a la hora de diseñar mejores políticas exteriores. Asimismo, estos análisis pueden incrementar la habilidad de los estadistas para predecir las reacciones de ciertos actores de la política mundial (estatales o no estatales) en situaciones especíicas. Las RI y la PG pueden, en in, contribuir a la prevención de conlictos en la política mundial y al mejoramiento de la paz y la justicia social en el planeta.
Este último punto nos lleva a una consideración, digamos, interna, referente a la acción social en las RI. Esto es, como señalaba Robert Cox, que “la teoría es siempre para alguien y con cierto propósito”.3 En las páginas de este libro abundan los ejemplos de la importancia del propósito teórico en las RI y, por tanto, del efecto de la acción social de los analistas tanto en la disciplina misma como en el “mundo real” de las relaciones internacionales. Arlene Tickner, en el capítulo 8, hace un recuento de la manera en que académicos latinoamericanos de la segunda mitad del siglo XX modiicaron las teorías convencionales de RI y formularon sus propias perspectivas a in de entender mejor cómo promover el desarrollo genuino de sus países en el –desde su punto de vista– desfavorable ambiente capitalista internacional. Así, el objetivo de autores asociados a la Escuela Cepalina, la Teoría de la Dependencia y el Realismo periférico era incrementar el margen de autonomía de América Latina frente a la potencia hegemónica: Estados Unidos. En otro ámbito, Mónica Herz demuestra, en el capítulo 11, que enfoques teóricos contrastantes, tales como el Realismo tradicional, la Escuela de Copenhague, el Constructivismo y la Teoría Crítica, han fomentado cambios drásticos no sólo en el concepto de seguridad y la forma de estudiarla, sino también en su referente: ¿A quién han de dirigirse principalmente los esfuerzos destinados a incrementar la seguridad, al estado o a los individuos?
Poder
Como dijimos, las RI y la PG abarcan el estudio de numerosas dimensiones de poder. El 3. Cox 1981, 128.
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poder es omnipresente y permea ambos enfoques. El poder se puede deinir, de forma muy simple, como la habilidad de hacer que alguien haga algo que de otra manera no estaría dispuesto a hacer; sin embargo, como explicaremos con mayor detalle más adelante, el poder es mucho más que eso.
Todas las perspectivas presentadas en este libro hacen importantes contribuciones a nuestro entendimiento de las diferentes maneras en que la política internacional y global están impregnadas de poder. Como Sotomayor subraya, el Realismo percibe el poder como un medio crucial para lograr el fundamental objetivo de la seguridad estatal; el poder es concebido principalmente en términos de capacidades materiales concretas, tales como la fuerza militar, la capacidad industrial y el tamaño de la población, los cuales, según esta teoría, incrementan la habilidad del estado para defenderse a sí mismo o derrotar a sus adversarios en confrontaciones bélicas.
Mientras que el Realismo se concentra en el poder coercitivo o poder duro, el Liberalismo lo hace en otras dos facetas del poder: el interés propio y el poder suave. Para este enfoque, el poder puede ejercerse mediante la demostración de que determinada acción es en beneicio del actor objetivo o de la atracción de otros al liderazgo y los valores propios, es decir, mediante la persuasión. Merke alude al primer factor cuando comenta el motivo fundamental por el cual los estados se suman a las instituciones internacionales: por interés propio. Villanueva, por su parte, señala en su contribución que la cultura nacional puede servir como un recurso de poder suave para los estados, atrayendo a otros a su causa. En este sentido, cabe preguntarse si, por ejemplo, la prominencia mundial histórica de Estados Unidos, particularmente desde el término de la Segunda Guerra Mundial, está basada solamente en sus impresionantes capacidades económicas y militares o si está también sustentada en el atractivo de sus instituciones políticas, prácticas económicas, valores y estilo de vida.
El Constructivismo, como explica Santa Cruz en el capítulo 4, extiende el análisis del poder al ámbito de las ideas. Esto es, cuando las ideas son aceptadas socialmente como normas, pueden tener efectos importantes sobre el comportamiento no sólo de los individuos, sino también de los estados. Las normas nos indican quién es considerado un actor genuino en determinado ámbito y qué comportamiento es aceptable. Para el Constructivismo, pues, la legitimidad está en la base de las relaciones de poder. La legitimidad, por una parte, es más duradera que la mera coerción y, por la otra, es condición necesaria para que los actores deinan sus intereses. Así pues, cuando lo que en un momento dado es considerado legítimo deja de serlo, pueden esperarse consecuencias importantes. Por ejemplo, luego de la Segunda Guerra Mundial el naciente sistema internacional representado por la ONU promovió un conjunto de normas que proscribían la añeja práctica del colonialismo.
El surgimiento de decenas de estados independientes en las décadas siguientes fue en buena medida la consecuencia de este cambio normativo.
Como Tussie observa en el capítulo 5, la Economía Política Internacional fusiona lo político con lo económico en el estudio del poder. Desde esta perspectiva, el poder político está ligado al sistema capitalista internacional. El poder político descansa sobre el poder del mercado y de clase, de manera tal que los gobiernos impulsan designios que favorecen los intereses de la clase capitalista.
Los enfoques radicales también han contribuido a nuestro mejor entendimiento del poder 8
Thomas Legler, Arturo Santa Cruz y Laura Zamudio González en las relaciones internacionales y la política global. El Feminismo, por ejemplo, nos recuerda que vivimos en un mundo patriarcal, es decir, un mundo en el que los hombres tienen más poder sobre las mujeres que éstas sobre aquéllos. Aún más, según este acercamiento, todas las relaciones sociales se encuentran profundamente inluidas por las formas hegemónicas de entender la masculinidad y la feminidad. Como observa Icaza, gracias a la inluencia intelectual del pensador francés Michael Foucault, ahora el conocimiento también se concibe como poder; esto es, si entendemos el conocimiento como un proceso que genera interpretaciones del mundo en que vivimos, entonces quienes se encargan de interpretar nuestra realidad compartida tienen un vasto recurso de poder a su disposición. Esas personas pueden crear un discurso, a través del lenguaje y los medios de comunicación, que moldea nuestras actitudes y mentalidades.
Alcance de la acción
Cualquier enfoque de RI o PG, así como cualquier teoría social, contiene alguna noción de lo que considera el alcance real de la acción humana. Esto es, parten de supuestos sobre cuánta libertad tienen los seres humanos para deinir su propio destino. Puesto de otra manera, cualquier enfoque se pregunta: ¿Qué tan libres somos para elegir nuestro propio camino en la vida?
Esta pregunta ilosóica tiene profundas consecuencias para el análisis de las relaciones internacionales y la política global.
¿Cuáles son las posibilidades de un país pobre del África subsahariana de lograr un desarrollo verdadero? ¿Podemos eliminar la esclavitud sexual y el tráico de personas? ¿Pueden los gobiernos electos darse el lujo de tomar decisiones difíciles que pudieran ser impopulares entre los electores y por tanto perjudicar sus posibilidades de ser reelectos? ¿Cómo se puede lograr una paz duradera en sociedades deshechas por la guerra y que además están plagadas de pobreza, desigualdad y corrupción?
Estas preguntas subrayan que toda acción deliberada tiene lugar dentro de un contexto especíico, en circunstancias dadas. En la jerga teórica, esta interacción entre la acción social y el entorno se denomina el problema agente-estructura. La agencia se reiere a los seres humanos y sus acciones, mientras que la estructura apunta precisamente al contexto cultural, de género, económico, normativo, social o de otra índole en el cual se veriica la acción. En el capítulo 9
sobre la política exterior, de Van Klaveren, se ilustra este dilema del ámbito de las relaciones internacionales.
En las RI y la PG ha habido un debate continuo sobre la relación entre los agentes y las estructuras. Algunas teorías tienen un marcado acento estructural. Esto es, airman que la acción social está condicionada fuertemente por las estructuras dentro de las cuales tiene lugar.
Por ejemplo, como lo muestra Sotomayor en el capítulo 2, el Realismo Estructural sostiene que el comportamiento de los estados está, en gran medida, determinado por la estructura internacional de la anarquía (es decir, por la ausencia de un gobierno mundial). La Economía Política Internacional, tema del capítulo 5, de Tussie, tiene también marcadas tendencias estructuralistas, como lo demuestra su planteamiento de que las estructuras económicas y de clase del capitalismo global crean desigualdades duraderas que, a su vez, crean privilegios para 9
los estados e individuos ricos y miseria para los estados e individuos pobres. El Neoliberalismo Institucional considera que tanto la agencia como la estructura son relevantes. Por el lado de la agencia, el punto de partida de este enfoque es el deseo de los estados de llevar a cabo la cooperación en temas donde se puede alcanzar un beneicio mutuo, si bien cada uno lo hace atendiendo a su interés propio. Por el lado de la estructura, el Neoliberalismo Institucional reconoce que dichos actores (los estados) deben superar problemas de acción colectiva a in de que la cooperación, efectivamente, se produzca, como plantea Merke en el capítulo 3.
Inluido por el trabajo del sociólogo inglés Anthony Giddens, el Constructivismo adopta un enfoque dialéctico respecto al problema agente-estructura, como explica Santa Cruz en su contribución. Esto es, si bien es cierto que las estructuras condicionan la acción social, también son afectadas por ésta, puesto que se trata de estructuras construidas por seres humanos.
En este sentido, esas estructuras no existen independientemente de la práctica social. Todavía más, para el Constructivismo las instituciones internacionales pueden considerarse tanto estructuras (puesto que, por ejemplo, regulan la conducta de sus miembros) como agentes (en tanto que pueden llevar a cabo transformaciones de estructuras más amplias).
Por ejemplo, la institución del libre comercio de la posguerra se materializó en el hoy extinto Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT), el cual reguló las prácticas comerciales de sus estados miembros a la vez que contribuyó al abandono de la estructura comercial proteccionista que caracterizó el periodo de entreguerras (1918-1939).
Puesto que el Constructivismo deja abierta la posibilidad de que la acción social redeina las estructuras existentes, es en consecuencia viable la constitución futura de un mundo diferente; mejor o peor, eso depende del sentido de la acción.4
Dimensión espacial
Tanto las RI como la PG tienen una dimensión geográica. En las RI, esta dimensión ha sido tema de mucho debate, y ha sufrido cierta metamorfosis en lo que a su estudio se reiere.
Tradicionalmente, las relaciones internacionales han estado ancladas en una dicotomía espacial: lo interno y lo externo. La dicotomía sugiere la existencia de dos ámbitos territoriales separados, uno dentro y otro fuera de las fronteras nacionales de los estados. Esta distinción ha tenido importantes repercusiones, tanto analíticas como prácticas. En la práctica gubernamental, con frecuencia ha contribuido a la separación de la política interna de la política exterior y ha impactado también en la manera en que los estados soberanos abordan los problemas regionales o globales (aquellos que no se puede restringir a delimitaciones fronterizas).
En las RI, la dicotomía de marras ha reforzado la tradición estatocéntrica, al tomarse al estado como unidad de análisis política y territorialmente. Esto ha llevado a que, en el mundo académico, se establezca una rígida frontera entre las disciplinas de RI y Política Comparada, como si los campos de estudio de ambas no estuvieran realmente interconectados.5 Al separar en compartimentos analíticos los fenómenos que estudiamos, tales como los sistemas políticos, económicos o sociales, corremos el riesgo de no ver los innumerables procesos, redes y 4. Véase Giddens 1986 y Wendt 1987.
5. Para un caso aleccionador de cómo puede ser traspuesta esa frontera, véase el trabajo de Peter J. Katzenstein en Santa Cruz 2012.
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Thomas Legler, Arturo Santa Cruz y Laura Zamudio González vínculos que trascienden las fronteras. El geógrafo internacionalista John Agnew se ha referido a este problema de las RI como la trampa territorial.6
Afortunadamente, y hasta cierto punto, las RI han abandonado la dicotomía en que se fundaba su análisis. Desde la década de 1970, algunas versiones tanto del Liberalismo como de la Economía Política incluyeron en su estudio fenómenos de carácter transnacional, tales como la creciente importancia de la internacionalización de la producción y de las empresas transnacionales. Una de las características distintivas de la Economía Política Internacional contemporánea es el rechazo a la tajante separación analítica entre los ámbitos interno e internacional; de manera similar, en los análisis centrados en los regímenes internacionales se inquiere sobre instituciones de naturaleza transnacional.
Los estudios de PG van un paso más allá, pues ponen el acento en las tendencias ambientales, culturales, económicas, políticas o tecnológicas de alcance global. Como señala Legler en el capítulo 22, la bibliografía sobre gobernanza global se centra en la creación de esferas transnacionales de autoridad cuyo objetivo es enfrentar problemas que trascienden las fronteras nacionales, para cuya resolución los estados, como autoridades geográicas de autoridad, son un actor importante, pero no necesariamente el único.
El componente espacial también ha estado presente en las RI y la PG a través de los tradicionales niveles de análisis. Siguiendo los planteamientos establecidos por Kenneth Waltz y Daniel Singer hace ya más de 50 años, es común considerar tres niveles claramente diferenciados en la política mundial: el individuo, el estado y el sistema internacional. Si bien los términos hacen referencia a tres tipos de actores (estadistas, instituciones estatales y estructura internacional), también contienen un componente espacial, que va de lo micro a lo macro, pasando por lo meso (o medio). En otras palabras, los tres niveles de análisis proveen diferentes puntos de vista, desde la perspectiva “a nivel de tierra”, en la cual los detalles del bosque son fácilmente perceptibles, al “ojo de pájaro” que presenta una vista panorámica del bosque en su conjunto.
Todos los enfoques de RI y PG tienen sus respectivos sesgos, en términos de su nivel de análisis preferido. Ningún nivel por sí mismo puede dar una explicación exhaustiva de las relaciones internacionales y la política global. Cada uno de los niveles de análisis contribuye a que tenga-mos un entendimiento más cabal de los fenómenos que nos interesa estudiar.
Estructura del libro
La obra está dividida en tres secciones. Cada sección tiene el propósito de cubrir un componente fundamental de cualquier libro introductorio a las RI y la PG. La idea es que las tres secciones sean leídas de manera secuencial. En la primera, presentamos los principales enfoques de las RI y la PG. Cabe resaltar que hemos incluido no sólo los enfoques convencionales (Realismo, Liberalismo, Economía Política Internacional), sino también otros menos conocidos pero igualmente importantes en la actualidad (Constructivismo, Feminismo, Posestructuralismo, Poscolonialismo). Al inal de esta sección incluimos un capítulo en el que se revisan las contribuciones teóricas hechas por académicos latinoamericanos al estudio de las RI y la PG.
La segunda sección está compuesta por un conjunto de capítulos que proveen panorámicas generales de las que son comúnmente consideradas subdisciplinas de las RI, así como parte 6. Agnew 1994.
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integrante de la PG; entre ellas están: política exterior; seguridad; negociación, resolución de conlictos y paz; organizaciones internacionales; integración y regionalismo; diplomacia, y actores no estatales y política transnacional.
Finalmente, la tercera sección contiene capítulos que tratan sobre temas globales y regionales prioritarios en la agenda actual de los estados y ciudadanos de América Latina. Te exhor-tamos a que apliques las teorías y los conceptos que aprendiste en las dos primeras secciones a los problemas presentados en esta sección. En los primeros tres capítulos se pasa revista a las relaciones de América Latina con Estados Unidos, la Unión Europea y Asia, respectivamente.
Las siguientes tres contribuciones se dedican a tres importantes áreas temáticas de la agenda global y regional: el medio ambiente, los derechos humanos y la cultura. En el último capítulo de esta obra se explora el campo emergente de la gobernanza global, haciendo énfasis, como en el resto de los capítulos, en la relevancia del tema para América Latina.
Esperamos que al terminar la lectura de este libro tengas claro por qué lo que a veces parece una disímbola serie de eventos, como dijimos al inicio de esta introducción, adquiere sentido cuando es vista a través de los lentes de las Relaciones Internacionales y la Política Global.
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Teorías principales
2. Realismo
Arturo C. Sotomayor1
Br asil comparte su frontera con 10 países: Argentina, Bolivia, Colombia, Guyana Francesa, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela. Si bien han existido tensiones y confrontaciones políticas entre los vecinos, hasta ahora el llamado coloso del sur no ha tenido que enfrentarse bélicamente con ninguno de esos países
¿Qué factores explican la notable ausencia de conlictos armados entre Brasil y sus vecinos?
En Brasilia la respuesta no es unánime. Para la escuela de Río Branco, donde se forman los representantes de Itamaraty o Ministerio de Relaciones Exteriores, la llamada paz brasileña está sostenida por el reconocido cuerpo diplomático del Brasil, el cual, se airma, ha sabido manejar cordialmente las relaciones con los vecinos. En oposición a esta perspectiva liberal (véase el capítulo 11), los cuadros castrenses sostienen que la estabilidad fronteriza se explica más bien por la capacidad disuasiva que poseen las fuerzas armadas de Brasil. Después de todo, los militares tienen desplegadas tropas en la zona amazónica y dirigieron políticamente al país entre 1964 y 1984. Para los estrategas brasileños, entre Brasil y sus vecinos hay tal asimetría de poder militar que resulta impensable que alguno considere un ataque o una ofensiva militar.
Curiosamente, la visión militar que prevalece en Brasil es compatible con los principios básicos sobre los cuales descansa el Realismo en la política internacional. Se trata de un paradigma que provee una forma particular de analizar el mundo. Para los pensadores realistas, el poder militar es meramente un medio para alcanzar objetivos políticos. Cuanto mayores sean la fuerza y el poder de un estado, menores serán las amenazas y los riesgos de ser aniquilado por enemigos cercanos y lejanos.
Desde una perspectiva realista, la política internacional se resume en un juego constante de equilibrios militares entre los más poderosos, en el cual los estados débiles poseen pocas opciones (seguir al líder o sufrir las consecuencias). En concreto, el Realismo ofrece una visión escéptica sobre la diplomacia y pone el énfasis en los asuntos de seguridad (guerra, disuasión y conlicto armado; véase el capítulo 3).
Sin embargo, los estudiosos de las relaciones internacionales deben evitar la visión simplis-ta que considera al Realismo como inmoral. Todo lo contrario, los seguidores del pensamiento realista no justiican la guerra como in en sí mismo. De hecho, el Realismo es menos norma-1. Dedico este ensayo a la memoria de un querido profesor, Kenneth Waltz (1924-2013).
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tivo en su enfoque (no busca analizar al mundo como “debería” ser en un escenario ideal) y más prescriptivo (diagnostica el mundo como es en la realidad).
En este capítulo se analizan los componentes del Realismo, para lo cual se plantean los objetivos siguientes. Primero el estudiante examinará los supuestos del Realismo político y responderá brevemente a esta pregunta: ¿Qué es la anarquía internacional y por qué el poder es el instrumento central? Segundo, se presentarán casos de estudio para que el alumno aplique los supuestos realistas al análisis de la realidad latinoamericana. En esta última sección se trata de responder a la pregunta siguiente: ¿Qué fenómenos o sucesos latinoamericanos puede explicar el Realismo?
Supuestos teóricos del realismo
El Realismo propone una serie de supuestos básicos sobre los cuales descansan sus hipótesis. Primero, a diferencia de otros enfoques, como el Liberalismo o Idealismo, el Realismo sostiene que los estados son los actores más importantes en la realidad internacional. En particular, los países o estados más poderosos son los que determinan la polaridad del sistema: bipolar (cuando hay dos polos de poder, como durante la Guerra Fría), multipolar (múltiples polos de poder, como la Europa del siglo XIX) o unipolar hegemónico (una sola y única potencia, como Estados Unidos al inal de la Guerra Fría).
En el Realismo no se descarta la posibilidad de que haya otros actores en las relaciones internacionales, como los organismos internacionales, las multinacionales o los organismos no gubernamentales (ONG). Sin embargo, desde el punto de vista realista, éstos no deinen el sistema internacional ni inluyen en el comportamiento estatal. Las instituciones internacionales (como la Organización de las Naciones Unidas, ONU) son igualmente secundarias e inconsecuentes, pues tienden más bien a relejar los intereses estatales y de ordinario están limitadas por las condiciones que imponen los más poderosos.
Segundo, los realistas asumen que los estados se rigen por principios racionales y leyes objetivas. Como sostiene Hans Morgenthau, esto “supone que el carácter de una política exterior sólo puede surgir del análisis de los hechos políticos que se producen y de las consecuencias previsibles de estos actos”.2 Es aquí donde el Realismo busca diferenciarse del Idealismo, cuyo énfasis está en el “debe ser”, en lo hipotético o deseable. La racionalidad implica que el comportamiento de los estados está regido por una estimación estratégica que busca maximizar los beneicios y minimizar los costos materiales. Desde el punto de vista realista, todos los estados del sistema internacional tienden a comportarse de manera racional y calculan las consecuencias de sus actos.
La diferencia más elemental entre estos radica no en el tipo de liderazgo, cultura, personalidad del tomador de decisión ni otros factores ideológicos, los cuales son inconsecuentes por ser intangibles, sino en sus capacidades materiales: todos los estados se comportan similarmente (con racionalidad), pero varía la fuerza de los ejércitos que poseen, el peso de su economía, el tamaño de su población y la extensión de su territorio.3 Así, se puede contextualizar la visión castrense brasileña, dispuesta precisamente a poner el acento en las capacidades militares y no 2.Morgenthau 1986, 13.
3.Waltz 1979, 118.
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en los factores diplomáticos.
Tercero, un supuesto elemental que explica la visión esencialmente pesimista del Realismo es el carácter anárquico del sistema internacional. Para explicar la anarquía internacional, los realistas se inspiran en el Leviatán de Thomas Hobbes, quien describe el estado de naturaleza como aquella hipotética condición en la que existe sólo libertad, sin gobiernos ni derechos.
Los seres humanos en su estado natural gozan de total igualdad, al estar dotados similarmente de facultades mentales y corporales. No obstante, esta condición de igualdad los hace proclives al conlicto; el instinto de supervivencia los inclina por naturaleza a confrontarse unos a otros por recursos escasos. El Leviatán es la solución planteada por Hobbes para evadir la inherente anarquía del estado de naturaleza.4 Los realistas toman prestado el concepto del estado de naturaleza de Hobbes para explicar la anarquía internacional.
Así como los seres humanos en su estado natural coexisten sin ninguna autoridad central que regule su comportamiento, los estados en el sistema internacional subsisten sin que exista un gobierno mundial que los vigile, castigue o regule.5 Para sobrevivir, cada país debe ver por sí mismo en un contexto en el cual los recursos son escasos. Esta situación genera desconianza mutua y obstruye la irma de acuerdos y tratados. La cooperación entre estados es efímera y rara. Más aún, en la lectura realista, no hay forma de garantizar que los beneicios derivados de la cooperación no serán explotados por otros para obtener ventajas comparativas. Ésta es otra de las diferencias clave entre el Liberalismo y el Realismo: Para los realistas, las ganancias o beneicios de la cooperación son relativas, ya que la interacción de los estados es como un juego de suma cero, en el que la ganancia de un país es necesariamente la pérdida de otro.
Por el contrario, para los liberales, las ventajas que otros obtienen de la cooperación son inconsecuentes en tanto haya ganancias absolutas para todos. Según este esquema, los realistas se preocupan por el “quién gana más” por cooperar, en tanto que los liberales se preguntan
“cómo se pueden maximizar las ganancias” de todos los participantes.
De la anarquía se deriva un cuarto supuesto: el poder. En situaciones anárquicas, las alternativas que un estado posee para garantizar su sobrevivencia son limitadas. Como es una perspectiva material, el poder aparece como la suma de capacidades tangibles que incluyen factores tales como producto interno bruto (PIB), territorio, población, recursos naturales y total de fuerzas armadas. Es común denominar a estos recursos como poder duro, para diferenciarlo de lo que los liberales consideran como poder blando, el cual incluye la diplomacia y los valores culturales de un país (factores inmateriales e intangibles). La acumulación de recursos de poder duro tiene varios ines. Uno es la disuasión, de la cual los militares brasileños son ieles seguidores; es decir, la estrategia de obligar a los enemigos cercanos y lejanos a no recurrir o siquiera considerar el uso de la fuerza. Se disuade a un enemigo en la medida que un estado pueda canalizar recursos para impedir ataques sorpresa y disminuir vulnerabilidades.
Por ejemplo, un país con suicientes capacidades industriales puede encauzar rápidamente su producción, utilidades y población para armar, sufragar y reclutar ejércitos que luego pueden ser desplegados para defenderlo y protegerlo ante una adversidad.6
Si, en efecto, los estados son racionales, entonces un país débil no intentará invadir ni 4.Véase Hobbes, particularmente parte I, capítulos xiii-xvi 1968, 183-223.
5.Sobre la anarquía internacional, véase Bull 1977, Grieco 1993 y Waltz 1979, 102-128.
6.Sobre el poder duro, véase Mearsheimer 2001, 55-82.
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provocar a otro estado con más recursos de poder por temor a ser repelido o aniquilado. El poder, por tanto, garantiza la sobrevivencia y, literalmente, atemoriza y disuade al enemigo, lo que reduce la posibilidad de una confrontación directa e inminente (se disminuye el peligro de un guerra larga y costosa). El poder también se acumula para adquirir la capacidad de inluir en los otros. Así deinido, el poder es la habilidad que posee un actor estatal para conseguir que otros actores lleven a cabo algo que de otra forma no harían por sí mismos.7 Al inluir en otros y en el propio sistema internacional, el poder permite revertir los efectos perversos de la anarquía.
No obstante, si la disuasión falla y la inluencia no basta para repeler al enemigo, la guerra puede ser el último remedio, para lo cual se requiere abundante poder militar. La fuerza es el último recurso para compeler o derrotar al adversario. Aquí nuevamente hay una diferencia fundamental entre idealistas y realistas. Para los idealistas, la única forma de eliminar el lagelo de la guerra y crear las condiciones de paz es anular el medio que permite a los estados pelear entre sí: las armas. Según esta interpretación, el desarme es el medio y la paz el objetivo. Los realistas disienten de esta perspectiva y consideran que los ciclos de paz son meramente momentos instantáneos que separan los periodos entre guerras hegemónicas.8 Desde este punto de vista, el uso de la fuerza militar es un medio para conseguir la paz. La Segunda Guerra Mundial es el ejemplo habitual de los realistas para demostrar que nada menor que una guerra hegemónica habría podido detener la amenaza planteada por la expansión de la Alemania nazi. Por tanto, los partidarios del Realismo tienden a ser conservadores y proponen la guerra únicamente cuando los costos de la paz han superado los beneicios que arroja.
Finalmente, de la anarquía y el poder surge el concepto realista que explica tanto la estabilidad como el cambio internacionales: el equilibrio de poder. Para los realistas contemporáneos de Morgenthau, como Kenneth Waltz, el equilibrio de poder es un mecanismo automático del sistema internacional, equivalente a la mano invisible del mercado en economía, la cual determina el precio de un bien. Ceteris paribus, esto es, siendo las demás cosas iguales, la oferta está determinada por los productores de un bien y el precio de éste es la inlexión donde se encuentran la curva de la oferta y la demanda. Cuanto mayor es la competencia entre oferentes para satisfacer la creciente demanda de clientes, más se reduce el precio. Así el mercado, de manera automática, incentiva la competencia entre oferentes. Algo similar sucede en el sistema internacional, donde la ausencia de una autoridad central reguladora (es decir, un gobierno mundial), incentiva a los estados a regularse unos a otros compitiendo y equilibrando fuerzas entre sí.
Como los países desean garantizar su supervivencia por encima de cualquier otra meta, repelen o contienen a los estados que acumulan más poder, a los que por su fuerzamilitar representan la mayor amenaza.9 En este contexto, el ascenso de un país poderoso será contenido por otros que intentarán equilibrar el sistema. En concreto, el poder es contrarrestado por otro poder, lo cual produce periodos de relativa estabilidad (cuando las potencias pueden con-tenerse mutuamente, como sucede con Brasil en Sudamérica) o ciclos de conlictos y guerras (cuando las diferencias hegemónicas se vuelven irreconciliables).
Del equilibrio también se deriva la conformación de alianzas militares, las cuales son for-7.Dahl 1970.
8.Gilpin 1981, 186-210.
9.Waltz 1979, 117-128.
17
mas de alineamientos político y militar establecidos para disuadir a enemigos cercanos y lejanos. En particular, los más débiles intentarán aliarse con países similares para contener juntos a estados más poderosos. A este alineamiento se le conoce como balanceo. En la ausencia de aliados cercanos, los débiles pueden optar por otra ruta: subirse al carro (conocido en inglés como bandwagoning) y aliarse incondicionalmente con el más poderoso. Se trata de la opción menos ideal y los realistas más ortodoxos la desaconsejan, pues el débil siempre puede ser absorbido y anexado por el más fuerte. En su conjunto, las alianzas son igualmente mecanismos de equilibrio de poder.
Aquí radica otra diferencia entre realistas y liberales. Para los liberales, las alianzas son organismos internacionales que pueden prevalecer al paso del tiempo e incluso modiican el comportamiento estatal al marcar diferencias entre amigos (con quienes se coopera) y enemigos.
En contraste, para los realistas las alianzas se forjan porque hay una amenaza común; si ésta desaparece, la alianza y los acuerdos entre sus miembros se desvanecen también. Nuevamente, en el mundo de los realistas la cooperación es efímera y no hay cabida para amigos perennes, sólo intereses nacionales.10
Los realistas reconocen que en ocasiones la aplastante superioridad militar de un hegemón es imposible de equilibrar con los medios tradicionales militares. En ese contexto, los países más débiles pueden optar por subirse al carro del más fuerte o intentar un balanceo débil o suave.
El balanceo suave es el mismo mecanismo que el balanceo tradicional, pero ejercido a través de una combinación de métodos económicos, diplomáticos e institucionales. En lugar de oponerse a la gran potencia directa y militarmente, se le resiste en foros y conferencias internacionales, así como con políticas económicas antagónicas a las del más poderoso (tarifas o control de divisas).11 Ahora bien, para los realistas, el equilibrio de poder, como el mercado, produce externalidades o efectos no intencionados. Una de esas externalidades es el dilema de la seguridad, condición que puede generar espirales y carreras armamentistas. De nuevo el sistema anárquico es responsable de esta situación. En su afán por garantizar la supervivencia y la seguridad, los estados acumulan recursos de poder militar. El sistema internacional, con su mecanismo automático, incita a los países vecinos a responder con medidas similares en su intento por equilibrar el sistema.Así el incremento de armas y defensas de un estado es acompañado por un movimiento de réplica por parte de los países contiguos. El dilema consiste en que las partes, lejos de aumentar o garantizar su seguridad individual, la erosionan y minimizan al acumular más y más armamento, con lo cual aumentan las posibilidades de una guerra intencionada o accidental.
El dilema surge de la incertidumbre anárquica que impide a los estados distinguir entre capacidades meramente defensivas y armas con intención ofensiva.12 Cabe mencionar que para el Realismo no son las armas la causa del problema en sí, sino la inhabilidad del sistema internacional de revelar la verdadera intención por la cual se adquieren esas capacidades.
Es importante destacar que el Realismo es, propiamente, un paradigma o escuela de pensamiento; es decir, un conjunto amplio de teorías que comparten una serie de supuestos, leyes y premisas. De hecho, hay numerosas variantes del Realismo según el nivel de análisis y el tipo de enfoque. Las dos vertientes teóricas de Realismo más citadas son el Clásico o tradicional y el Neorrealismo o Nuevo Realismo Sistémico. La diferencia fundamental entre estos dos enfoques radica en que para el Realismo Clásico, el eje de análisis se ubica en el plano estatal, donde 10.Para un análisis sobre alianzas véase Hellmann y Wolf 1993.
11.Véase Paul 2005.
12.Jervis 1978.
18
el poder y el equilibrio son parte inherente de la política exterior de cualquier estado, sobre todo de las potencias.13 Por el contrario, el Neorrealismo es un enfoque cuyo nivel de análisis se ubica en el sistema internacional o global (de ahí que se le denomine sistémico o estructural), donde el equilibrio de poder es el resultado de fuerzas estructurales que están más allá del control estatal y son producto de la característica anárquica del sistema (la tan citada “mano invisible” del mercado descrita arriba). Para el Neorrealismo, los estados tienden, irremediable y automáticamente, a equilibrar los poderes próximos, cualquiera que sea la política exterior que formulen.14
Que explica el realismo
El lector de este capítulo puede advertir que el Realismo no fue diseñado para explicar el contexto internacional latinoamericano. Los padres fundadores del Realismo pusieron énfasis en el estudio de los países más poderosos del sistema internacional y no en los “débiles” del sur. No obstante, esto no signiica que los supuestos realistas no se apliquen a la realidad latinoamericana. De hecho, son varios los tipos de sucesos y fenómenos latinoamericanos que el Realismo puede explicar. A continuación se presentan breves casos ejempliicativos con la intención de que el alumno observe la aplicabilidad y las limitaciones empíricas del Realismo.
En la actualidad, el Realismo no enfrenta mayores obstáculos para explicar el descenso del poder estadounidense y el ascenso de potencias emergentes, como China, India y Brasil.
Es evidente que la capacidad económica de Estados Unidos se ha mermado desde la crisis inanciera internacional de 2009 y su capacidad de inluir en el mundo se ha limitado considerablemente. Frente a la crisis económica estadounidense, es notable el ascenso de China y otros países como potencias económicas. China es ya la segunda mayor economía del mundo y se estima que su PIB anual superará al de Estados Unidos en unos cuantos años. Incluso en América Latina se vislumbran cambios de poder regional. Brasil es ya la séptima potencia económica mundial y en 2011 su PIB fue mayor al de Gran Bretaña. Se especula que para 2050
las economías de México y de otros emergentes (como Corea del Sur y Turquía) superarán a la italiana, francesa y canadiense y se encontrarán entre las primeras 10 del mundo.15 Frente a este fenómeno, las expectativas realistas son claras: el crecimiento de las economías emergentes llevará a que países como Brasil aumenten su inluencia en sus respectivas regiones, en los organismos internacionales y frente a otros países (el crecimiento económico genera poder e inluencia). En la medida en que sus economías se expandan, estos países se interesarán en modernizar y ampliar sus fuerzas armadas. Juntos (con alianzas estratégicas) o por separado (balanceo) exigirán más concesiones de sus rivales próximos, incluido Estados Unidos. Así, el momento hegemónico de Washington ha resultado efímero y enfrenta la aparición de nuevos equilibrios de poder en Asia e incluso América Latina.
13.Morgenthau 1986.
14.Waltz 1979. Para quienes desean informarse más sobre las diferencias entre realistas, se recomiendan Glaser 1995 y Mearsheimer 2002.
15. Véase, por ejemplo, la estimación de Martín y Mateos 2012.
19
Tabla 1. Las economías más grandes del mundo y su capacidad material País/
PIB
Población
Territorio
Fuerzas Presupuesto Ojivas
Capacidad,
(billones
(millones de (´000 de
Armadas militar (miles nucleares
2011
de USD)
habitantes)
km2)
de millones
(estimadas)
de USD)
Estados
15.7
311
9,373
1 569 000
739
7,700
Unidos
China
8.3
1 366
9,561
2 285 000
90
240
Japón
6.0
127
378
247 746
58
0
Alemania
3.4
81
358
251 450
44
0
Francia
2.6
65
544
239 000
58
300
Reino Unido
2.4
63
243
174 000
62
225
Brasil
2.4
203
8,512
318 480
36
0
Italia
2
61
301
184 532
15
0
Rusia
2
138
17,075
956 000
53
8 500
India
1.9
1 189
3,287
1 155 000
37
80-100
*México
1.7
113
1,973
280 250
5
0
Fuentes: International Institute for Strategic Studies. World Balance 2011-12.Nueva York: Oxford University Press; The Economist, Pocket World in Figures: 2013 Edition. London: & Proile Books LTD, 2013; “Status of World Nuclear Force”, en Federation of American Scientists, datos de la Internet en: http://www.fas.org/programs/ssp/nukes/nuclearweapons/nuke-status.html.
*México está actualmente clasiicada como la décimo segunda economía a nivel mundial, según datos del 2012, véase Martin y Mateos (2012).
Como se mencionó en la introducción, ningún otro país latinoamericano ha seguido tan ielmente los principios realistas como Brasil, el cual aspira no solamente a ser reconocido como una potencia regional, sino mundial. El coloso del sur repite el comportamiento de las grandes potencias de antaño. Resguarda celosamente su autonomía, forja alianzas con otros países similares del sur, intenta inluir en los organismos internacionales más importantes (Organización Mundial del Comercio y la ONU), e incluso busca modernizar su aparato militar, al grado de que fabrica submarinos de propulsión nuclear.16 Para los analistas realistas, la emergencia de los llamados BRIC (Brasil, Rusia, India y China) apunta al desarrollo de un mundo menos unipolar y más multipolar. ¿Pero es este sistema multipolar emergente más estable que la pax americana? El Realismo ofrece meramente predicciones imprecisas. Por un lado, Estados Unidos sigue siendo (y lo seguirá por varias décadas más) la potencia militar eminente: el total del presupuesto militar de Washington es superior a la suma de todos los presupuestos militares del mundo (véase tabla 1). Frente al poderío militar estadounidense, se antoja difícil un posible juego de disuasión con China o cualquier otro país. Por otro lado, es perfectamente posible visualizar un mundo en donde diversos países perciban a China, y no a Estados Unidos, como la amenaza emergente que debe ser contenida. Otros países se resis-tirán naturalmente al surgimiento de nuevas potencias (equilibrio de poder).
16. Véase, por ejemplo, Sotomayor 2013.
20
El Realismo puede igualmente echar luz sobre los equilibrios de poder regional. Por ejemplo, en América Latina se destaca la presencia de dos posibles potencias económicas: Brasil (séptima economía mundial) y México (decimosegunda). Ambos países tienen similitudes en cuanto a sus capacidades: extensión territorial, población, recursos naturales (incluido el petróleo) y economía.
Sin embargo, diieren profundamente en sus alianzas estratégicas y compiten por la inluencia económica en la región. Desde una perspectiva realista, se trata de potencias regionales rivales. Brasil intenta consolidar su posición hegemónica en el Cono Sur y América del Sur a través de alianzas como el MERCOSUR y el UNASUR. En efecto, las economías aliadas con Brasil están relativamente cerradas, con barreras y tarifas al comercio que previenen la injerencia de otros países, como México. Por su lado, México hace lo propio, para tratar de generar su propia zona de inluencia en Centroamérica y con países aines, como Chile, Colombia y Perú, con quienes ha formado ya la Alianza del Pacíico, que desafía las ambiciones brasileñas.
Ambas potencias latinoamericanas tienen profundos diferendos comerciales, pues compiten por producción y exportación de petróleo, automóviles, minerales, electrónica y productos agrícolas. Al ser economías no complementarias, compiten y se equilibran.
La estrategia brasileña ha consistido en balancear no sólo la economía mexicana, sino la estadounidense, por medio de alianzas comerciales y estratégicas con China. Por su parte, México se ha subido al carro estadounidense, formando una alianza comercial estratégica con el coloso del norte (a través del Tratado de Libre Comercio de América del Norte).17 En foros internacionales, como la ONU, las dos potencias latinoamericanas están encontradas. Brasil permanece aferrado a la idea de que debe estar representado en el Consejo de Seguridad de manera permanente, al lado de las cinco potencias nucleares. México se ha encargado de ne-garle ese derecho formando coaliciones con otros estados, incluidos Estados Unidos, Pakistán, Italia y Argentina.18
No obstante, para el Realismo estos esfuerzos son meramente balanceos blandos o suaves.
A pesar de los logros alcanzados por Brasil y México en el contexto internacional, los realistas siguen concibiendo a estos dos países como potencias débiles y dependientes, pues carecen de los recursos militares necesarios para alterar la polaridad. Más aún, al subirse al carro de otras potencias (Brasil con China y México con Estados Unidos), se han expuesto innecesariamente a las vulnerabilidades de una conmoción externa. Los efectos de una crisis económica en Asia o Norteamérica serían devastadores para las ambiciones de ambos países latinoamericanos.
Además, la cercanía geográica de México con su vecino del norte limita cualquier posibilidad de ejercer una política antagónica con el hegemón próximo. De hecho, uno de los autores mexicanos más aines al Realismo, Mario Ojeda, en su texto clásico Alcances y límites de la política exterior planteó que “Estados Unidos reconoce y acepta la necesidad de México de disentir de la política norteamericana en todo aquello que resulte fundamental para México, aunque para Estados Unidos sea importante, mas no fundamental. A cambio, México brinda su cooperación en todo aquello que siendo fundamental o aun importante para Estados Unidos, no lo sea para el país.”19 Para Ojeda, la búsqueda de la autonomía política y económica de México es relativa y no absoluta, pues el país está, en efecto, limitado por su realidad geopolítica y la escasez de capacidades materiales (especialmente militares) que enfrenta. En concreto, Ojeda 17. Hakim 2002.
18. Sotomayor 2009.
19. Ojeda 1976, 92.
21
aplica los supuestos básicos del Realismo (poder, inluencia, alineamiento y racionalidad) al reconocer los límites del poderío mexicano.
Un planteamiento similar es el que postula el argentino Carlos Escudé en su tesis sobre Realismo Periférico. Para Escudé, hay una incipiente e imperfecta jerarquía entre estados, en la que se distribuyen los que comandan (los poderosos), los que obedecen y los que carecen de capacidades para mandar, pero se niegan a obedecer. Escudé considera que la periferia en la que se encuentran la gran mayoría de los países latinoamericanos hace sumamente costoso cualquier intento de balanceo contra los más fuertes (quienes pueden mandar); es decir, se puede “no obedecer” (o balancear) pero sólo a costa de los intereses económicos que persiguen la mayoría de los países débiles. El costo económico del balanceo es mucho mayor que el beneicio político que acarrea la desobediencia (racionalidad por encima de todo). Frente a esa realidad, Escudé sugiere que países como Argentina deben subirse al carro de las potencias y obedecer.20 Este autor, como Ojeda, reconoce los límites tanto materiales como estructurales que América Latina tiene aún en términos de política internacional. Sin abundantes recursos de poder económico, tecnológico ni, sobre todo, militar, se antoja difícil vislumbrar a Brasil, Argentina o México entre las principales potencias globales, aunque su capacidad para inluir económicamente se haya expandido en fechas recientes.
El Realismo puede no sólo explicar fenómenos contemporáneos, sino hechos acontecidos en el pasado. Por ejemplo, la carrera armamentista entre la Unión Soviética y Estados Unidos durante la Guerra Fría puede ser entendida como parte de la dinámica del dilema de seguridad.
Sin una autoridad central que regulara o permitiera a las potencias señalizar sus intenciones (anarquía), los soviéticos y los estadounidenses se enfrascaron en una espiral armamentista que sólo pudo ser detenida por el propio derrumbe de la Unión Soviética.21 Irónicamente, tanto Argentina como Brasil experimentaron una rivalidad nuclear similar a nivel subregional.
Ambos países sudamericanos compitieron por la supremacía nuclear y practicaron un balanceo militar durante gran parte del siglo XX. Si bien no lograron hacerse de la bomba nuclear (aunque Brasil realizó un programa de ensayos clandestino),22 la competencia entre hegemones regionales generó un incipiente dilema de seguridad en Sudamérica, especialmente durante el periodo de 1950 a 1979, cuando ambos países ponderaron hipótesis y doctrinas de guerra mutua.
Finalmente, el Realismo ofrece un marco de referencia para entender equilibrios de poder latinoamericano, como los que se dieron en Sudamérica durante la mayor parte de los siglos XIX y XX. Tal como ocurrió en Europa, la dinámica interestatal sudamericana fue particularmente belicosa y conlictiva entre 1830 y 1880. Durante este periodo se dieron tres guerras regionales que reconiguraron el mapa político de la región: la primera Guerra del Pacíico (la guerra de la confederación peruana-boliviana de 1836-1839); la Guerra de la Triple Alianza o guerra paraguaya (1865-1870), y la segunda Guerra del Pacíico (1879-1883). Todas fueron libradas por control territorial y se originaron en las antiguas disputas coloniales. Sus efectos fueron devastadores; la guerra de la Triple Alianza causó la muerte de alrededor de 400 000
personas en Argentina, Brasil, Uruguay y, principalmente, Paraguay. Este último país perdió dos terceras partes de su población y su territorio se redujo considerablemente. De ahí salieron 20. Escudé 1998. Si bien Escudé posee elementos aines al Realismo, su perspectiva “periférica” tiene seme-janzas notables con la teoría de la dependencia y otros enfoques neomarxistas analizados en este volumen.
21.Para un análisis más detallado sobre la carrera armamentista, véase Jervis 1990. Para un debate entre neorrealistas y liberales sobre los beneicios y riesgos de la disuasión nuclear, véase Sagan y Waltz 1997.
22.Véase Redick 1972, Barletta 1997 y Sotomayor 2013.
22
las dos potencias sudamericanas que compitieron por la inluencia sudamericana: Argentina y Brasil. De las guerras pacíicas resultaron dos vencidos (Perú y Bolivia, el cual perdió su acceso al mar) y surgieron nuevas potencias navales y marítimas (Chile, que con la anexión de Antofa-gasta adquirió más de 300 kilómetros de costa). Estas guerras otorgaron ganancias territoriales para ciertos países e impusieron nuevos retos de seguridad para otros. Argentina se vio desaiada por la acumulación de poder chileno. De tal forma, los conlictos y la geopolítica coniguraron un equilibrio de poder entre los principales países de la región (Brasil, Argentina, Chile y Perú), con estados corcho o colchón que amortiguaron los roces entre potencias (Uruguay, Paraguay y Bolivia) y la injerencia de algunos estados periféricos (Ecuador, Venezuela, Colombia y Guyana). El equilibrio forjó un sistema complejo de antagonismos y alianzas militares.
Brasil y Chile tendieron a aliarse en contra de su rival común, Argentina. Por su parte, Perú y Bolivia se alinearon con Buenos Aires, empujados también por la amenaza común que representó Chile. Este sistema no se modiicó sustancialmente hasta 1990, cuando el in de la Guerra Fría y la eventual democratización de la región modiicaron los incentivos y las hipótesis de guerra.23 Como puede observarse, dinámicas propiamente realistas se dieron también entre países débiles y poderosos en América Latina.
Conclusiones
En resumen, el Realismo es especialmente idóneo para explicar ascensos y descensos de poder; equilibrios de poder y formación de alianzas militares, conlictos y competencia entre bloques comerciales, así como espirales, carreras armamentistas y guerras entre poderosos. Por el contrario, fenómenos tales como el cambio pacíico y la cooperación latinoamericana durante el periodo posdemocrático le plantean mayores diicultades a la explicación realista. Por ejemplo, para analizar la reconciliación nuclear argentino-brasileña de 1979 se requieren, sin duda, marcos teóricos alternativos (como el Liberalismo y el Constructivismo, analizados en los capítulos 3 y 4).24
23.Para un análisis detallado sobre la geopolítica sudamericana, véase Child 1985, Mares 2001 y Resende-Santos 2007.
24.Véase Sotomayor 2004.
23
3. Liberalismo
Federico
Merke
En las décadas de 1960 y 1970, la relación de Argentina con Chile y Brasil estuvo caracterizada por encuentros y desencuentros en un contexto de relativa desconianza, rivalidad e incertidumbre. En 1978, Argentina y Chile, ambos regidos por gobiernos militares, estuvieron muy cerca de iniciar un conlicto bélico, el cual pudo ser evitado gracias a la rápida intervención del papa Juan Pablo II. Argentina y Brasil nunca estuvieron tan cerca de una guerra, pero sí compitieron por espacios de inluencia en América del Sur y formularon hipótesis de conlictos de baja intensidad en la Cuenca del Plata. Ambos países, también, se vieron envueltos en un dilema nuclear, pues cada uno por su lado buscaba dominar el ciclo completo del combustible nuclear.
A comienzos de la década de 1980, con Brasil, y de 1990, con Chile, la rivalidad geopolítica dio lugar a la cooperación. El regreso de la democracia a Argentina y Brasil sentó las bases para el diálogo y la cooperación política y económica. El resultado fue la creación de un programa nuclear de cooperación bilateral y un régimen multilateral de integración comercial que incluyó a Paraguay y Uruguay, el Mercado Común del Sur (MERCOSUR). Unos años más tarde, el regreso de la democracia a Chile facilitó el diálogo con la Argentina. En pocos años, ambos gobiernos resolvieron casi 20 conlictos territoriales. Chile ingresó al MERCOSUR, en calidad de asociado, y junto con Argentina emprendió un proyecto de cooperación entre fuerzas armadas cuyo resultado es hoy Cruz del Sur, una fuerza binacional preparada para entrar en acción en el marco de las operaciones de paz llevadas a cabo por Naciones Unidas.
En un lapso de 10 años, los tres países consolidaron sus regímenes democráticos, abrieron sus economías al vecino como nunca lo habían hecho, multiplicaron su comercio por cuatro y tejieron una red de compromisos de largo plazo que sentaron las bases para una cooperación institucionalizada.
La historia de la transformación del Cono Sur es un excelente punto de partida para introducir la tradición liberal en las Relaciones Internacionales (RI). No porque el enfoque liberal sea el único válido para contar esta historia, sino porque la democracia, la cooperación institucionalizada y la interdependencia económica han estado en el centro de la relexión liberal desde el inicio de la modernidad y continúan siendo conceptos centrales para comprender las probabilidades de cambio internacional.
El Liberalismo es mucho más que una teoría de RI. Es, ante todo, una tradición intelectual de especulación sobre el progreso humano fundado en la libertad individual como principio central. El Liberalismo deiende los derechos civiles y políticos, la propiedad privada y la 24
igualdad de oportunidades ante la ley, porque considera que la libertad es la base del progreso humano. Sus principios se establecieron durante buena parte del siglo XVIII como reacción al absolutismo europeo y fueron la base del profundo cambio político, económico y social que experimentó Occidente durante el siglo XIX.1
El punto de partida del Liberalismo es el individuo y sus libertades. Los liberales creen en el poder transformador de la libertad cuando es ejercida respetando las libertades ajenas, los derechos de propiedad y los contratos pactados libremente. Creen en la democracia como el régimen político que mejor puede hacer valer las preferencias de los individuos y al mismo tiempo garantizar el respeto a las minorías. Sostienen que las economías abiertas al mundo son más prósperas, que la prosperidad lleva a la paz entre estados y que las instituciones internacionales son el mejor mecanismo para resolver problemas de acción colectiva en un mundo sin un gobierno central.
En este capítulo se presentan los elementos centrales de la tradición liberal en la disciplina de las RI. El texto está organizado en cuatro secciones en las que se examina un problema fundamental de la tradición liberal:
1. El impacto de la interdependencia.
2. La cooperación mediante instituciones.
3. La formación de las preferencias.
4. Los efectos de la democracia en la política internacional.
La interdependencia como condición internacional
¿Qué sucede si dejamos de describir el sistema internacional como anárquico y en su lugar decimos que es interdependiente?
Para los liberales, suceden muchas cosas, simplemente porque estamos frente a un proceso, la interdependencia, que puede incidir en la lógica de la anarquía. En pocas palabras, la interdependencia supone afectación mutua o efectos recíprocos.2 Los liberales airman que vivimos en un mundo de creciente interdependencia económica, social y ambiental. Lo que sucede en un estado repercute en otro. La interdependencia genera presiones para resolver los asuntos mundiales de manera colectiva. Los vínculos económicos y sociales alteran los incentivos estatales y, por tanto, sus acciones e interacciones.
En un mundo dominado por la lógica realista, observan Keohane y Nye, los estados son los actores más importantes, el interés nacional está bien deinido, hay una agenda en la que se da la prioridad a los temas de “alta política” (seguridad nacional) por encima de los de
“baja política” (economía o medio ambiente) y el poder militar es un instrumento útil para la consecución de objetivos políticos (véase los capítulos 11 y 19).3 La interdependencia altera la matriz de un mundo basado en estados unitarios y racionales y favorece la aparición de 1.Filósofos como Thomas Hobbes, John Locke, Jeremy Bentham, Jean-Jacques Rousseau, Immanuel Kant y John Stuart Mill contribuyeron a formar un rico y complejo caudal de ideas acerca de la libertad, el contrato social y los límites del estado en la constitución de una república liberal.
2. Keohane y Nye 1988, 22.
3. Ibíd., 40.
25
múltiples actores, como empresas, sindicatos, organizaciones de la sociedad civil o agencias internacionales, que se presentan a los gobiernos con sus propias preferencias, muchas veces contrapuestas. De este modo, la interdependencia diiculta identiicar con claridad un interés nacional porque sus intérpretes son múltiples. Diiculta, también, calcular en forma realista quién gana y pierde poder, porque se pierde y se gana simultáneamente en distintos tableros (económico, comercial, ambiental, etcétera).
La interdependencia, por último, eleva los costos del conlicto armado porque hay mucho en juego en una relación de interdependencia como para darla por concluida a cambio de una guerra cuyos beneicios suelen ser difíciles de estimar. Puesto de otro modo, los liberales plantean una correlación positiva entre interdependencia y paz.
En síntesis, un mundo sujeto a la lógica de la interdependencia implica una mirada más soisticada al poder, el estado y el orden internacional que en un mundo sujeto a la lógica realista de la autoayuda y el equilibrio de poder. ¿Qué condición es más importante? No hay una respuesta sencilla porque se trata, como advierten Keohane y Nye, de dos tipos ideales: uno basado en el poder, el otro en la interdependencia. La condición anárquica de la política internacional convive con la condición globalizada de la economía internacional y el sistema internacional es demasiado complejo para reducirlo a una sola dinámica. Es más interesante preguntarse en qué condiciones los supuestos liberales dan lugar a explicaciones más completas que las de los realistas. Es bastante claro, por ejemplo, que la Unión Europea constituye una región muy interdependiente y por tanto ni Francia ni Alemania practican un juego realista de autoayuda como lo hicieron hasta la Segunda Guerra Mundial (SGM).
Europa toda es un claro ejemplo de una región que evolucionó de una dinámica conlictiva fundada en el balance de poder a una dinámica de coordinación entre unidades interdependientes que eliminó la guerra entre ellas del libreto de conductas externas.
Europa, sin embargo, es más una excepción que contrasta con otras regiones de manera notable. Así, América Latina muestra rasgos diferenciados por su evolución histórica, en particular la condición periférica y la forma en que se construyó el estado en la región. Su trayectoria exhibe poca interconexión entre estados. El comercio, la inversión, los lujos migratorios y la socialización de ideas se organizaron más en contacto con Europa, Estados Unidos y, más recientemente, China, que en el contacto entre los estados de la región. Por muchos años, la escasa interdependencia entre vecinos de la región hizo que buena parte de la agenda diplomática se concentrara en cuestiones territoriales, intercambios diplomáticos formales y aspectos jurídicos y consulares. No se trató de una agenda densa en temas, agencias y procesos transnacionales. Esto llevó al propio Robert Keohane a preguntarse si tiene sentido hablar de América Latina como región:
No estoy de acuerdo con la airmación de que América Latina conforma un subsistema regional dentro del sistema global. La evidencia empírica no apoya semejante hipótesis. Ciertamente, existen características históricas y tal vez socioculturales que comparte la mayor parte de la región, pero se ha señalado anteriormente que si nos dispusiéramos a trazar las vías de comunicación, las rutas aéreas y las relaciones comerciales a lo largo del globo [planeta], sin poner etiquetas nacionales o regionales, no seríamos capaces de reconocer una entidad geográica coherente a la que llamásemos América Latina. México parecería ser íntegramente norteamericano. De hecho, juzgando sólo las conexiones aéreas, 26
toda la región parecería unida a Norteamérica. Carece, por consiguiente, de mucho sentido hablar de América Latina como región política o económica.4
Keohane parte de un diagnóstico correcto, la escasa interdependencia regional, pero arriba a una conclusión que resulta problemática, esto es, la inexistencia de América Latina como región. En un mundo en donde los lujos comerciales continúan mostrando una dinámica de centro y periferia, las regiones no pueden ser una función de la interdependencia. Una región se constituye por su geografía, su historia y su cultura; la interdependencia económica no es necesariamente un proceso endógeno de una región. Más aún, América Latina ofrece una rica historia de iniciativas de creación de interdependencia plasmadas en distintos proyectos de integración regional, como la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC); la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI); el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) y la Comunidad Andina, entre otros (véase el capítulo 14).
Dado que la interdependencia económica ha sido relativamente baja y que los proyectos de integración tuvieron, con algunas excepciones, un limitado impacto como generadores de interdependencia, ¿es posible pensar en la paz de la región como resultado de sus niveles de interdependencia? Difícilmente. Es cierto que América Latina es en gran medida una “zona de paz”, esto es, una región que ha pasado por pocas guerras interestatales (véase también el capítulo 12). Ahora bien, los análisis que explican esta paz rara vez se han concentrado en los grados de interdependencia para explicarla.5 Por el contrario, podríamos invertir el sentido positivo de la relación y airmar que en América Latina la baja interdependencia ha sido motivo de paz. Terminados los procesos de construcción del estado en América Latina, los presidentes gobernaron en gran medida dándose las espaldas y mirando de un modo más pronunciado hacia los centros más desarrollados del planeta. No habiendo mucho por qué pelear, tampoco hubo luchas de la intensidad que hubo en Europa. Esto lleva a decir a Miguel Ángel Centeno que la paz en América Latina es sobre todo la expresión última de la dependencia y no, agregamos, de la interdependencia.6
El papel de las instituciones internacionales
Con todo, la tradición liberal no se agota en identiicar los efectos causales de la interdependencia. Estos efectos fueron postulados para plantear los límites de las explicaciones basadas en el Realismo Clásico. Con la reformulación del Realismo Clásico en la forma de Realismo Estructural, el Liberalismo buscó responder a la nueva propuesta realista (véase el capítulo 2).7
Ambas iniciativas dieron lugar a un extenso y soisticado debate que ubicó al estado como un actor sujeto a dinámicas sistémicas, sea la distribución de poder, planteada por el Realismo Estructural, sea la distribución de información, postulada por lo que se dio en llamar Neoliberalismo Institucional o Institucionalismo.8
4. Keohane 2004, 287-288.
5. Las explicaciones tienen que ver, entre otras cosas, con la debilidad estatal (Centeno 2002), con la fortaleza estatal (Miller 2007), con la hegemonía de Estados Unidos (Mearsheimer 2001) o con la presencia de normas que redujeron los conlictos interestatales (Kacowicz 2005), pero no con la presencia de factores causales como los identiicados por los liberales.
6. Centeno 2002, 25.
7. Véase Keohane 1993.
8. Baldwin 1993.
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El Institucionalismo ofrece una explicación de la política internacional basada en los incentivos que poseen los estados para crear instituciones. Una vez creadas, el Institucionalismo identiica los mecanismos a través de los cuales las instituciones inluyen en el comportamiento de los estados.9 Las instituciones internacionales son “conjuntos de reglas (formales e informales) persistentes y conectadas, que prescriben papeles de conducta, restringen la actividad y coniguran las expectativas”.10 Cuando dos o más estados tienen poca interacción, probablemente se contenten con mecanismos de consulta ad-hoc diseñados para canalizar situaciones de crisis. Si su interacción es mayor, los encuentros periódicos, al estilo de las “cumbres”, serán un complemento ideal para discutir problemas comunes a la región. Pero cuando hay metas compartidas que demandan una atención constante, los estados buscan cooperar con mecanismos institucionales más permanentes, para lo cual establecen organizaciones internacionales de algún tipo.
Los estados crean instituciones porque les ofrecen beneicios que no podrían alcanzar sin ellas. Las instituciones son tecnologías útiles para reunir las preferencias entre los estados. Sin instituciones con reglas ijas, la agregación de preferencias lleva a equilibrios múltiples e inestables. Las instituciones internacionales funcionan como un contrato entre partes dispuestas a invertir en una cooperación de largo plazo. Buscan estructurar las interacciones haciéndolas más estables y mutuamente beneiciosas. La intención última es establecer expectativas duraderas acerca del comportamiento que se puede esperar de la otra parte. En este sentido, las instituciones son preferencias congeladas, relejan los acuerdos establecidos al inicio del proceso, pero su supervivencia depende de la lexibilidad que tienen para responder a los cambios de poder y de preferencias entre sus socios. En síntesis, las instituciones internacionales facilitan el cumplimiento de lo acordado al establecer estándares de conducta, veriicar su cumplimiento, reducir los costos de decisiones conjuntas y resolver disputas.
¿En qué condiciones es más probable que surjan instituciones entre estados? Esta pregunta supone que los esfuerzos para producir un bien público regional (sea la paz entre estados, el libre comercio, el desarrollo de infraestructura de integración) conducen a problemas de acción colectiva.
Los problemas de acción colectiva consisten en que todos los participantes quieren disfrutar del bien público pero nadie quiere afrontar los costos que implica su disfrute. Por ejemplo, muchos estados de América Latina desean la integración comercial, pero pocos están dispuestos a tomar decisiones internas que generen ganadores y perdedores. Así, en América Central, muchos estados tienen el interés puesto en terminar con el problema de la delincuencia organizada, pero esperan que sea el vecino quien implante las medidas más drásticas. En América del Sur la integración física está en el interés de todos los estados, pero cada uno aguarda que el vecino haga la inversión necesaria.
9. La lista de textos que exploran el origen y efecto de las instituciones internacionales es extensa y compleja.
Véase, entre otros, Keohane 1993; Keohane y Martin 1995; Martin y Simmons 1998; Holsti 2004; Frieden et al. 2010.
10. Keohane 1993, 16-17. Las instituciones, como los estados, exhiben distintas características. El nivel de expectativas y entendimientos compartidos (o nivel de comunidad, como lo llama Keohane) puede variar signiicativamente. No es lo mismo las Naciones Unidas que la Corte Penal Internacional. Las reglas (o el nivel de especiicidad) pueden estar muy desarrolladas, como en la Organización Mundial del Comercio, o por el contrario apenas ordenan los mecanismos de interacción, como en la UNASUR o la CELAC. Por último, las instituciones pueden gozar de autonomía, esto es, pueden alterar las reglas de juego sin esperar a que los estados lo hagan, como en el caso de la Unión Europea, o bien están más sujetas a las decisiones acordadas por los estados, como en el caso del MERCOSUR.
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En la literatura especializada se señalan dos caminos para superar estos dilemas de acción colectiva: la oferta y la demanda. La oferta de instituciones está asociada a la existencia de un estado cuyo poder relativo es lo suicientemente superior como para proveer un bien público regional y, por tanto, mitigar los problemas de acción colectiva. En América Latina, la oferta de instituciones ha sido escasa y, cuando no, limitada. Aunque hay estados con un poder superior a sus vecinos (México en América Central y Brasil en América del Sur), sus problemas internos han sido de tal magnitud que les han quitado recursos materiales para ofrecer bienes regionales.
La demanda de instituciones, en cambio, está asociada a la necesidad de superar fallas de mercado, esto es, situaciones en las que los resultados de la interacción, en ausencia de coordinación, no son los mejores. Para este enfoque, la existencia de instituciones presupone intereses comunes o complementarios entre los estados. Ahora bien, estos intereses comunes son necesarios pero no suicientes. Si los estados consideran que los costos de hacer arreglos ad-hoc son menores que los costos de crear un régimen, los estados podrán tener intereses comunes pero no tendrán los incentivos para alterar el statu quo y preferirán continuar con arreglos casuales en lugar de crear instituciones.
Los costos de arreglos ad-hoc se incrementan cuando la interacción entre estados se hace más profunda y variada. El aumento de la interdependencia y de la densidad temática aumenta la incertidumbre en cuanto a la responsabilidad de las acciones de los otros estados. Aumenta también la incertidumbre debida a las imperfecciones de la información. A mayor interacción y mayor densidad, la información es cada vez más valiosa pero también cuesta más conseguirla en ausencia de un régimen. Asimismo, a mayor interacción los costos de transacción se incrementan, porque para cada jugada es necesario discutir la fórmula que se utilizará para cooperar o regatear y organizar la partida. Puesto de un modo estilizado, pocos jugadores con expectativas de interacción futura, densidad temática e información abundante tienen más oportunidades de cooperar que muchos jugadores con pocas expectativas de interacción duradera, con pocos temas que los vinculan y con información escasa.
Las instituciones internacionales de América Latina relejan bastante de esta lógica. Aunque la disposición a la cooperación ha sido notable (véase la rica trayectoria que va desde el Congreso de Panamá de 1826 hasta la creación de la CELAC en 2010), su expresión práctica ha tenido más que ver con la concertación que con la integración o la delegación. Puesto en el lenguaje institucionalista, los estados de la región han tenido más incentivos para cooperar en la resolución de conlictos que para coordinar políticas a partir de instituciones regionales. Es decir, las instituciones de la región han sido más eicaces para evitar “males públicos” (una guerra, un golpe de estado, etc.) que para ofrecer bienes públicos.
Volvamos a la teoría institucionalista. Una vez creada, la institución mitiga algunos problemas, como la escasa información o los costos de transacción, pero causa otros, como la incertidumbre acerca de si el otro estado mantendrá sus compromisos.11 Un estado que perciba ganancias inmediatas como resultado de no cumplir sus compromisos tendrá pocos incentivos para colaborar dentro del régimen. Si además recibe mínimos castigos, aumentan los incentivos para defeccionar. Más aún, si su horizonte temporal es limitado, el estado no hará cálculos a la luz de los posibles escenarios en un futuro más lejano. Tener un horizonte temporal 11. Keohane 1993, 78.
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limitado signiica que el estado ha descontado el valor del futuro a una tasa alta y, por tanto, no está dispuesto a realizar acuerdos intertemporales. Por el contrario, cuanto más valor tiene el futuro, más sensato resulta para los estados dejar de lado beneicios inmediatos a cambio de ganancias en el largo plazo.
Este problema, el de la inter-temporalidad, es central para comprender la poca capacidad para establecer compromisos internacionales en América Latina. Durante muchos años, los países de la región se caracterizaron por tener regímenes políticos sumamente inestables. Los golpes de estado, las guerras civiles, las revueltas internas y los levantamientos militares fueron moneda corriente durante buena parte del siglo XX. La inestabilidad política tuvo efectos negativos que hicieron que los gobiernos descontaran el futuro a tasas altas. Si a esto le sumamos el diseño de instituciones con poca capacidad de sanción, el resultado fue el establecimiento de instituciones precarias, con escasa inluencia en las decisiones de los estados.
Otro problema que suele aparecer, además del incumplimiento de los compromisos, es la autonomía que tendrá una institución para coordinar asuntos. ¿Cuánto poder están dispuestos a delegar los estados en las instituciones que crean? ¿Preieren mantener todo el control o buscan ceder el manejo de algunos temas a la institución? La delegación es una entrega condicional de autoridad de un principal a un agente, por la cual éste recibe el poder del principal para actuar en su nombre.12 En el ámbito internacional, la delegación tiene lugar, por ejemplo, cuando un conjunto de principales (los estados) acuerdan una política común y delegan su implementación a una organización internacional (el agente).
Los incentivos de los estados para delegar dependen de los beneicios potenciales que perciban. En particular, la demanda de conocimiento experto puede ser un incentivo para delegar tareas en un agente especializado. Más aún, cuando los estados enfrentan problemas para llegar a un equilibrio de sus preferencias, pueden delegar autoridad en un agente para que establezca agendas que tiendan al equilibrio. También los estados pueden delegar autoridad a agentes de arbitraje que resuelvan disputas entre ellos. En otros casos, los estados pueden delegar autoridad a una agencia para aumentar la credibilidad de sus compromisos con ciertas políticas. Finalmente, los estados pueden delegar autoridad para sesgar o congelar políticas y gozar de los beneicios incluso cuando las circunstancias no sean favorables.13
Quienes estudian procesos de delegación a nivel internacional observan dos patrones de comportamiento. Primero, que la heterogeneidad de las preferencias disminuye la probabilidad de delegación y que, una vez que la delegación tuvo lugar, la heterogeneidad bloquea la revisión de una relación de delegación.14 Segundo, que los estados más poderosos apoyarán la delegación a instituciones que relejen su inluencia global. Por el contrario, cuanto mayor sea la brecha entre las reglas institucionales y el poder de los estados, menor será la disposición de los estados a delegar funciones.
En América Latina, la delegación ha sido muy escasa, cuando no nula. Habitualmente, los gobiernos percibieron que la delegación traería pocos beneicios y bastantes costos. La soberanía, la autonomía y la no intervención son valores sumamente arraigados que han ido en contra de la posibilidad de delegar poder en instituciones regionales. Las instituciones de derechos 12. Hawkins et al. 2006, 6.
13. Hawkins 2006, 13-20.
14. Nielson y Tierny 2003.
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humanos (como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos) quizá sean la excepción a la regla, que bien puede ser explicada desde la lógica institucionalista (véase el capítulo 20). El temor a los regímenes autoritarios y a las violaciones de derechos humanos hizo que los estados buscaran congelar sus preferencias en instituciones regionales para elevar los costos de potenciales violaciones futuras.15*
En síntesis, la cooperación institucionalizada no existe porque en el mundo domina la armonía y la solidaridad entre estados. Los estados cooperan porque está en su interés hacerlo. Las instituciones que diseñan los estados relejan sus preferencias. Las instituciones no son poderosas en el sentido en que los estados lo son. No tienen ejércitos y algunas apenas manejan recursos propios. Las instituciones son poderosas en el sentido de que son de utilidad, y lo son cuando logran que los estados hagan cosas que en ausencia de instituciones probablemente no harían. Así, la distribución de poder importa, pero la distribución de información entre estados también, porque es la clave para desentrañar el dilema de la acción colectiva.
La democracia y la formación doméstica de las preferencias
¿Qué sucede si vinculamos la condición global de interdependencia con la condición institucionalizada de la política internacional? Como vimos anteriormente, la interdependencia otorga a otros actores nacionales, sean partidos, empresas o sindicatos, mayor inluencia en la formación de la política exterior. Así, para comprender las estrategias internacionales diseñadas por los estados, una versión del Liberalismo examina la formación interna de las preferencias nacionales.16
El enfoque liberal nacional airma que la relación entre el estado y la sociedad es un factor central que conigura la acción externa de los estados. Mientras que el Realismo Estructural considera la distribución de capacidades y el Institucionalismo analiza la distribución de la información, el enfoque liberal doméstico sostiene que las preferencias son analíticamente previas a las capacidades y la información y, por tanto, ayudan a deinir las condiciones en las cuales se sostienen los supuestos institucionalistas y realistas.17
La perspectiva liberal doméstica, desarrollada por Andrew Moravcsik, podría resumirse en tres argumentos centrales. Primero, que la acción estatal se encuentra determinada principalmente por sus preferencias. Segundo, que la determinación de preferencias es el resultado de una articulación entre el estado y la sociedad. Tercero, que esta articulación entre estado y sociedad se desarrolla de tres formas: articulación de valores, articulación de intereses y articulación de representaciones políticas.
El punto de partida de este enfoque, como se puede apreciar, no son los estados y sus intereses, sino los individuos y sus preferencias en contextos de interdependencia. Una preferencia es un resultado deseado por un actor luego de considerar las alternativas de manera completa 15. Al día de hoy, la mayoría de los estados del hemisferio han aceptado que sus ciudadanos encuentran en la Comisión o en la Corte una instancia de protección de derechos humanos que pueden decidir en contra de los estados. El impacto de estas instituciones en los estados miembros ha sido notable, incluyendo visitas y denuncias en tiempos de dictadura; derogación de leyes de desacato; aprobación de leyes de acceso a la información; reformas de la justicia militar y entrega de tierras a colectivos indígenas, entre otras.
16. Véase, entre otros, Allison 1971; Gourevitch 1986; Frieden 1999; Bueno de Mesquita 2000.
17. Moravcsik 1997, 516.
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y transitiva. Hablar de preferencias implica deinir los resultados que un actor espera obtener y ordenarlos en función de cuáles son los más deseados y cuáles los menos. Todo sistema político posee mecanismos para agregar las preferencias de los individuos y grupos colectivos, sean estos partidos políticos, organizaciones de la sociedad civil o sindicatos. La diversidad de preferencias y canales de agregación será mayor cuanto más competitivo (democrático) sea el sistema. Por el contrario, cuanto más autoritario sea, los espacios de agregación serán cada vez más reducidos.
Una vez que se identiica quiénes son los actores internos más importantes y cuáles son sus preferencias, el enfoque liberal doméstico considera de qué modo estas preferencias convergen en los niveles más altos de decisión. El resultado, entonces, es que no hay, como creen los realistas, un estado racional y unitario que conoce objetivamente su interés nacional a partir de su posición relativa en el sistema internacional. Lo que hay es un estado que representa algún conjunto de la sociedad (en sistemas competitivos serán las coaliciones ganadoras, en sistemas autoritarios, la élite en el poder), sobre la base de cuyos intereses deine las preferencias estatales y la acción internacional. Así, por ejemplo, las preferencias de Brasil en política exterior son el resultado de la agregación de preferencias internas sostenidas por la cancillería brasileña (conocida como Itamaraty), los grupos económicos dominantes, la élite política cercana al gobierno y los militares. Es muy probable que las preferencias de estos grupos converjan en torno al desarrollo y la autonomía, pero también es probable que estos grupos consideren distintas estrategias para alcanzar estos objetivos y será tarea del ejecutivo lograr un equilibrio que satisfaga a todos los actores.
Si las preferencias estatales dependen de las preferencias internas, el Liberalismo predice que las preferencias en política exterior pueden alterarse cuando se modiican dichas preferencias internas, esto es, cuando las identidades sociales y los intereses materiales se agregan de un modo distinto y dan cabida a una nueva coalición con preferencias distintas.
En América Latina, por ejemplo, los procesos de apertura comercial e integración que avanzaron durante la década de 1990 se dieron en parte por el ascenso al poder de coaliciones aperturistas en muchos países de la región, como Carlos Menem en la Argentina, Hugo Bánzer Suárez en Bolivia, Fernando Collor de Mello en Brasil, Carlos Salinas de Gortari en México y Alberto Fujimori en Perú, entre otros.18
El estancamiento del MERCOSUR y la CAN, por el contrario, sumado a la creación de un nuevo bloque de características más políticas que comerciales, la UNASUR, estaría estrechamente vinculado con la presencia de coaliciones nacionalistas, estatistas, de orientación más proteccionista que aperturista.
Más allá de este modelo general, una teoría particular basada en factores nacionales es la que plantea una relación estrecha entre democracia y paz interestatal. La teoría de la paz democrática sostiene que las democracias no van a la guerra unas con otras. La evidencia empírica es sorprendente, pues se comprueba que hay una zona liberal de paz que abarca Europa (y dentro de ella también), Estados Unidos, Canadá, Japón, Australia y Nueva Zelanda. Se trata de una zona en donde el uso de la fuerza para resolver conlictos entre sus miembros es una opción muy poco probable.
18. Véase, entre otros, la distinción entre coaliciones internacionalistas y aperturistas, por un lado, y coaliciones nacionalistas, por el otro, hecha por Etel Solingen 1998.
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El argumento de la paz democrática es anterior al surgimiento del campo de las RI y se remonta a las ideas de Immanuel Kant expresadas en la Paz perpetua, un ensayo escrito en 1795.
En este ensayo, Kant estableció las condiciones necesarias para establecer una paz duradera entre estados: república, federación de estados y derecho cosmopolita. Una interpretación moderna de estos tres artículos hablaría de democracia, instituciones e interdependencia, las tres líneas de investigación más desarrolladas hoy por la tradición liberal en RI. De ahí que sea frecuente hacer referencia al “trípode” kantiano de interdependencia, instituciones y democracia como la base conceptual del Liberalismo a la hora de hacer inferencias causales.
Ahora bien, la existencia de la paz entre democracias no es evidencia de que las democracias sean pacíicas per se. Michael Doyle dio cuenta de “dos importantes regularidades en la política mundial: la tendencia simultánea de los estados liberales de inclinarse a la paz en sus relaciones mutuas y a la guerra en sus relaciones con estados no liberales”.19 De hecho, la evidencia empírica señala que dos democracias son pacíicas entre sí, dos sistemas autoritarios son menos pacíicos y que pares mixtos son los menos pacíicos.20 Dicho de otro modo, la guerra es menos probable cuando aquellos que pagan el precio deciden si pelearán, mientras que las diferencias ideológicas alimentan los conlictos entre autocracias y democracias.21 La evidencia empírica parece ser tan sólida que llevó a la idea de que la proposición de la paz democrática es lo más cerca que tenemos a una ley empírica en relaciones internacionales.22
A pesar de lo sugestiva que es la evidencia, las críticas abundan. En particular, se cuestiona la deinición de democracia (democracias liberales), porque excluye varias guerras entre democracias, con el argumento de que no se trató de las democracias correctas. En América Latina, algunos conlictos bélicos, aunque de baja intensidad, se dieron entre dos democracias, como entre Ecuador y Perú. Hay quienes postulan que la expansión de las democracias no surgió hasta después de la SGM, periodo en el cual también comenzó a darse una declinación general de la guerra entre estados. En otros trabajos se examina el rol del desarrollo capitalista y se airma que su presencia es más persuasiva que la presencia de la democracia a la hora de explicar la paz. Para los realistas, se trata de una correlación en busca de una explicación, ciertamente una no liberal, porque el carácter nacional de los estados no altera la lógica de la anarquía.
En América Latina, la teoría de la paz democrática no tiene muchos seguidores. La región es vista como una anomalía de la teoría, porque como se señala en el capítulo 12 la variable dependiente (la paz) ha estado presente mucho antes de que la democracia se aianzara entre ines de la década de 1980 y comienzos de la siguiente. Desde una perspectiva liberal, a juzgar por la característica interna de los estados de América Latina, deberíamos haber esperado más guerras de las que tuvimos. Los estados de la región se caracterizaron por su poca interdependencia, poca democracia, regímenes inestables y con escaso control civil de las fuerzas armadas.23 Esto no quita, sin embargo, que la consolidación de las democracias haya sido pensada por estados y organizaciones regionales como una condición central para garantizar la paz y la estabilidad en la región.
19. Doyle 1995, 180.
20. Oneal 2012, 166.
21. Michael Doyle postula que un gobierno democrático pondera su relación con otro gobierno democrático sobre la base de que ambos suscriben el mismo método de resolución pacíica de disputas.
22. Levy 1988, 662.
23. Véase Kacowicz 1996; Holsti 1996; Martin 2006.
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Conclusiones
El Liberalismo presenta un modelo analítico cuyo punto de partida es la agregación de preferencias dentro de sistemas competitivos (democracias) en contextos de interdependencia (globalización). Las instituciones internacionales agregan preferencias a nivel internacional y el diseño que adoptan releja las preferencias de los estados. Puesto de otro modo, el Liberalismo opera en los distintos niveles de análisis (individual, estado y sistema internacional) y sostiene que el carácter de un régimen político, la naturaleza de las relaciones económicas y la participación en organizaciones internacionales afectan el comportamiento externo de los estados de manera signiicativa. Así, los liberales son más optimistas que los realistas porque los caminos que proponen para la paz y la cooperación pueden ser más fáciles de transitar que las alternativas realistas. Es más probable que un estado se vuelva democrático o remueva sus barreras comerciales a que su estatus de poder relativo se altere de manera sustancial.
Estudiar a América Latina desde la mirada liberal es al mismo tiempo un desafío y una oportunidad. Es un desafío porque a primera vista los puntos de partida del razonamiento liberal no parecen sostenerse con irmeza a la hora de examinar la región. Es una oportunidad porque el relativo aumento de la interconexión, la consolidación de la democracia y la panoplia de instituciones regionales ofrecen material de sobra para explorar de qué modo las preferencias internas, los lazos de interdependencia y los arreglos institucionales inluyen en la conducta externa de los estados. En América Latina, de este modo, hay mucho más de lo que indican los realistas, pero menos de lo esperado por los liberales. La respuesta empírica a este diagnóstico no debería ser arrojar por la borda el conocimiento producido para otros contextos, sino pensar en qué condiciones los supuestos liberales ofrecen explicaciones congruentes sobre la región.
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4. Constructivismo
Arturo Santa Cruz
A principios de este siglo, el excanciller brasileño Celso Lafer escribió que la idea de América Latina había quedado atrás. En su opinión, México era parte ya de América del Norte. La expulsión simbólica de México del subcontinente a inicios del siglo XXI parecía ser en resarcimiento por el ostracismo que sufrió Brasil dos siglos atrás. Cuando en 1824 Simón Bolívar convocó al Congreso de Panamá, tenía en mente exclusivamente a “la América an-tiguamente española”. Aunque inalmente el libertador invitó al congreso al coloso del sur, sus representantes no asistieron a lo que de cualquier manera resultó ser un evento más bien fútil.1
Como el mismo Bolívar diría luego del acto que simbólicamente vino a representar la génesis de los esfuerzos integracionistas de los países de la región: “El Congreso de Panamá sólo será una sombra.” Efectivamente, el malogrado ímpetu solidario inicial seguiría a los países al sur del Río Bravo como una sombra.
Desde la fallida continuación del evento fundador en la Asamblea de Tacubaya de 1828
hasta la reciente creación de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC, en la que tanto Brasil como México fueron actores centrales, por cierto), los países del subcontinente parecen no haber cejado en su afán integrador. América Latina devino el álter ego, la “Patria Grande” de los estados de la región. En palabras del presidente cubano Raúl Castro, al recibir la presidencia pro tempore del nuevo organismo: “No es la CELAC una asociación de meras reuniones ni coincidencias pragmáticas, sino una visión común de la Patria Grande latinoamericana y caribeña que sólo se debe a sus pueblos.”2 Pero existe una visión alternativa, planteada en el ocaso de la Segunda Guerra Mundial por el historiador Arthur Whitaker:
“Políticamente hablando, no hay tal cosa como Latinoamérica; lo que existe son sólo 20 estados independientes y bastante abigarrados al sur del Río Bravo, a los cuales hemos dotado de unidad especiosa al llamarlos ‘América Latina’.”3
¿Qué tan real es esa “Patria Grande”, América Latina? La idea misma de América Latina, de su existencia y presuntas consecuencias, es una excelente plataforma desde la cual ilustrar someramente la utilidad del enfoque constructivista en la disciplina de las Relaciones Internacionales (RI), a lo cual me aboco en estas páginas.
1.
Cabe notar que Estados Unidos también fue invitado al congreso, pero aunque su respuesta fue positiva, sus representantes tampoco asistieron. Al discutir su eventual participación, los estadounidenses estaban conscientes de que los convocantes “forman una sola familia en lo que a idioma, religión, leyes, vicisitudes históricas y alianza política actual concierne” (Dickins y Allen 1858, 901).
2.
Yaima Puig Meneses y Leticia Martínez Hernández, “CELAC: visión común de la Patria Grande”, Juventud Rebelde (edición digital), 29 de enero de 2013.
3. Whitaker 1945, 503.
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Este capítulo está dividido en cinco secciones: la primera trata sobre los inicios del Constructivismo en la disciplina y sus postulados centrales; en la segunda se introducen los planteamientos ontológicos y epistemológicos del enfoque a partir de la construcción de América Latina (los términos se explican más adelante); en la tercera sección se aborda la cuestión de las estructuras normativas en el Constructivismo. La identidad y los intereses como temas recurrentes en el estudio de la política mundial son el tema de la cuarta sección. Finalmente, en la quinta, a manera de conclusiones, vuelvo al tema de la permanente y continua construcción de América Latina. Espero que al término de este ejercicio quede de maniiesto la utilidad del enfoque aquí expuesto para el análisis (y la práctica) de las relaciones internacionales y la política global.
El Constructivismo en las RI: Surgimiento y postulados centrales El Constructivismo en nuestra disciplina es un planteamiento estructural. Pero el estructuralismo del Constructivismo no es del mismo tipo que el que utilizan tanto el Neorrealismo como el Neoliberalismo, los cuales, basados en la teoría económica neoclásica, postulan que la estructura surge espontáneamente de la interacción de los actores (véase los capítulos 2 y 3). El planteamiento estructural constructivista abreva de la Sociología y en él los agentes y las estructuras se constituyen recíprocamente: no se pueden explicar los unos sin los otros.4
Entre los enunciados centrales del Constructivismo están el mantener que las estructuras clave del sistema internacional son sociales y que las identidades y los intereses de los actores (fundamentalmente estados, pues éstos son todavía los actores más relevantes del sistema internacional) son construidos en buena medida por dichas estructuras. Parte fundamental del programa de investigación constructivista es indagar acerca de la formación de las preferencias estatales a través del análisis del proceso de interacción, en el cual las identidades se constituyen en parte. Así, al subrayar tanto el carácter social como el normativo de la política internacional, el Constructivismo sostiene que no sólo el mundo inluye sobre los actores, sino que éstos, mediante sus prácticas, pueden transformarlo, es decir, “construir” uno diferente o, parafraseando el famoso aforismo, hacer que la anarquía sea lo que los estados quieran.5
A diferencia del Realismo o el Liberalismo, la llegada del Constructivismo a la disciplina es reciente –data aproximadamente de la década de 1980–. Un par de factores hicieron posible su aparición en ese momento. Por una parte, el inesperado y pacíico in de la Guerra Fría: menos de un lustro después de que el líder reformista Mijaíl Gorbachov llegó al poder a la Unión Soviética (1985), cayó el Muro de Berlín, ese símbolo de la bipolaridad en la política internacional, y con él, el bloque socialista. La Guerra Fría terminó sin el dramatismo ni la confrontación militar que tantos analistas de las RI habían anticipado. En opinión de los proponentes del enfoque constructivista entonces en gestación, esta falencia de los enfoques dominantes de la disciplina la dejaba mal parada: representaba “la vergüenza de los cambios”.6
4.
Waltz 1979; Wendt 1987; Keohane 1993; Giddens 1984. En este sentido se le podría llamar, siguiendo a Giddens, estructuracionista, pero es más común caliicar el Constructivismo simplemente como estructural.
5.
Esto no quiere decir que los constructivistas sean ingenuos y crean que toda alternativa será mejor a lo existente. Su posición respecto al cambio es agnóstica, y en todo caso, concurre con lo dicho por el poeta español Antonio Machado: “no hay nada que sea absolutamente impeorable”. La frase original, “la anarquía es lo que los estados hacen de ella”, es de Alexander Wendt 1992, 391-425.
6.
Kratochwil 1993.
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Sin embargo, y éste es el segundo factor que hizo posible su aparición, la postura crítica de los proponentes del Constructivismo no se limitaba a la incapacidad de los enfoques convencionales (Realismo y Liberalismo, particularmente en sus respectivas versiones “neo”) para
“predecir” el cambio de época que se había llevado a cabo con el in de la Guerra Fría, sino que tenía raíces más profundas. La postura constructivista tenía que ver con el mundo de las ideas. En particular, con la creciente inluencia de ciertos autores, algunos de viejo cuño, tanto de la teoría social en general, como de la disciplina en particular. Entre los primeros destaca el rescate de pensadores como Emile Durkheim, Jürgen Habermas, Karl Marx, Max Weber y Ludwig Wittgenstein. Entre la lista de autores propiamente internacionalistas sobresalen Hedley Bull, Karl Deutsch, Ernst Haas, John Herz y Hans Morgenthau.7 En este sentido, la tradición analítica asociada al Constructivismo en las RI antecede por mucho al in de la Guerra Fría. Así pues, aunque a ines de la década de 1980 se reconocía al Constructivismo como un programa de investigación emergente en la disciplina (se le llegó a denominar relexivista, por el énfasis que el naciente enfoque ponía en la relexión humana), se ubicó muy por detrás de las tradiciones realista y liberal. Una década más tarde, se le consideraba ya un serio contendiente de ambas.8
Cabe notar, sin embargo, que el Constructivismo no es una teoría sustantiva de RI. Se trata más bien –como es el caso del Realismo Clásico– de una inclinación ilosóica o marco analítico amplio para analizar la política mundial.9 No obstante lo extenso de su carácter, el enfoque constructivista ha producido importantes contribuciones empíricas en temas tan diversos y relevantes para las RI como la anarquía, la soberanía, la seguridad nacional (véase el capítulo 11), cambios en y entre los sistemas internacionales, regímenes internacionales, intervención militar y derechos humanos.10 Como es de suponer, un enfoque con fundamentos e intereses tan diversos no puede ser monolítico. Aunque lo que se conoce como Constructivismo Moderado o Moderno se ha convertido en la corriente hegemónica de este enfoque, hay otras que también son importantes, como el Constructivismo Posestructural. En este capítulo no trato la segunda corriente mencionada, de la cual se ocupa Rosalba Icaza en el capítulo 7 que versa sobre algunos enfoques radicales.11 Aquí me limito a exponer someramente el Constructivismo en su versión moderada.
