11. Tomassini 1989.
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internacional, a un libro reciente sobre la inserción internacional de Brasil.12 Si bien la noción de periferia sigue presente, también hay una visión optimista que apunta a las posibilidades de acción dentro de un sistema multipolar en el que se debilita la hegemonía de Estados Unidos, se fortalecen nuevos centros económicos en Asia y la propia América Latina emprende sus caminos hacia el desarrollo, por fuerzas diversas.
Las perspectivas de política del poder se centran igualmente en el contexto externo y se caracterizan por su orientación estratégica, racional y calculadora, por su tendencia a considerar al estado como un actor uniicado y racional y por su énfasis en los conlictos internacionales (véase los capítulos 2 y 3). Este enfoque de política del poder, que se desarrolló inicialmente en Estados Unidos y Europa, sigue vigente en América Latina y, lo que es más importante, mantiene un considerable peso entre diplomáticos, militares y la propia opinión pública. El enfoque de la política del poder considera las acciones de otros países como los principales factores condicionantes de las decisiones de política exterior. A su vez, los recursos o atributos nacionales de los estados –especialmente sus capacidades militares, económicas, demográicas o humanas– son los factores internos predominantes que inluyen en sus políticas concretas. Según este enfoque, los países pueden y, en realidad, deben, actuar con independencia de las fuerzas sociales y políticas internas en la búsqueda de intereses nacionales que parecen evidentes: la defensa de su integridad territorial, la protección de sus ciudadanos, el desarrollo económico y el bienestar de la población, el equilibrio regional del poder, etcétera.13
Los análisis tradicionales de equilibrio de poder caen dentro de esta descripción general.
Según éstos, América Latina es un escenario característico de competencia regional: países como Brasil y México rivalizan en la región, México y Venezuela disputan su inluencia en América Central o el Caribe y Chile y Perú mantienen una relación de rivalidad en el Pacíf-ico.14 Asimismo, se estima que la competencia entre las potencias mayores de cada región o subregión afecta a los estados vecinos más pequeños como Paraguay, Uruguay o los países centroamericanos, cuyos sistemas económicos y políticos son más permeables a esas inluencias externas.
Las nuevas formas de cooperación económica y política y los proyectos integracionistas en América Latina tienden a cuestionar varios de los supuestos de los enfoques tradicionales de política del poder, que en realidad se derivaban del siglo XIX. Argentina y Brasil han establecido uno de los esquemas más ambiciosos de cooperación en la región, Argentina y Chile están incando relaciones estrechas en el ámbito de la defensa, y Ecuador y Perú han logrado niveles inéditos de cooperación económica y política.
Sin embargo, aunque las realidades de la interdependencia tienden a cuestionar o matizar estos enfoques (sobre la interdependencia, véase el capítulo 3), éstos han tenido un gran inf-lujo en la formación de imágenes y percepciones y en el desarrollo de las culturas de política exterior en la región.
12. Pinheiro Guimaraes 2005.
13. Morgenthau 1996.
14. Atkins 1989, 13-47.
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El análisis de la política exterior
El análisis de la política exterior en América Latina
Durante las últimas dos décadas del siglo pasado, el vacío que se observaba en los estudios de política exterior en América Latina empezó a llenarse. Se registró así una producción creciente de libros y especialmente artículos en este campo. El Programa de Estudios Conjuntos sobre las Relaciones Internacionales de América Latina (RIAL), bajo la sabia conducción de Luciano Tomassini, publicó informes anuales sobre las principales tendencias del sistema internacional, vistas desde una perspectiva latinoamericana, además de una serie de libros que contienen los resultados de las investigaciones llevadas a cabo en el marco de sus grupos de trabajo. Entre 1984 y 1992 el Programa de Seguimiento de las Políticas Exteriores Latinoamericanas (PROSPEL), bajo la conducción de Heraldo Muñoz, analizó la evolución de las políticas exteriores latinoamericanas, editando anuarios que incluían capítulos que cubrían más de 15 países de América Latina y El Caribe, así como las relaciones con los principales socios de la región. Proliferaron los programas de licenciatura y de posgrado y las relaciones entre los centros académicos se hicieron frecuentes e intensas, al grado de que se tendieron redes especíicas. Aunque parte de este esfuerzo se ha mantenido, sobre todo en los centros universitarios de la región, las redes que se formaron en esa época se han debilitado. El Programa RIAL desapareció y recién en 2012 se ha tratado de realzarlo. Los anuarios dejaron de publicarse y los estudios colectivos más recientes que circulan sobre las políticas exteriores latinoamericanas tienden a publicarse en inglés en Estados Unidos y Europa.15
El contexto interno
El debate sobre la primacía entre la estructura externa o la acción/agencia interna ( structure or agency) en materia de política exterior es muy antiguo (véase el capítulo 1). Se trata de determinar si las acciones de política exterior pueden ser explicadas desde los actores y sus preferencias e intereses o bien desde su contexto externo, cuyas características, posibilidades y limitaciones conducen a los actores en ciertas direcciones.16 Parece obvio que ambos conjuntos de factores interactúan. No cabe asumir determinismo del contexto en política exterior, pero también es cierto que los actores no son enteramente libres. México no puede ignorar a Estados Unidos en su política exterior, los países de América Latina no pueden marginarse de su entorno regional y la autarquía no es una opción para país alguno de la región, desde Brasil hasta Cuba.
Pero el contexto interno también inluye poderosamente. Para algunos, la política exterior debe ser entendida como el producto de la dinámica interna de un país.17 Una autora señala que es la continuación de la política interna con otros medios.18 Los recursos de que dispone un país para llevar a cabo su política exterior sin duda importan, y mucho. También son relevantes la calidad de la diplomacia, el prestigio de un país o su imagen nacional (véase los capítulos 10 y 21). Pero los recursos no bastan por sí solos. Importa también la capacidad y voluntad de aprovecharlos. Ello explica que países con relativamente pocos recursos pueden 15. Mace y heron 1996; Mora y Hey 2003; Gardini y Lambert 2011.
16. Carlsnaes 1992; Brighi y Hill 2008, 119.
17. Rose 1998, 148.
18. Hudson 2007, 125.
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tener políticas exteriores activas y viceversa. El tamaño de los países puede ser importante, pero no es necesariamente decisivo. Cuba, por ejemplo, no es un país grande, pero la política exterior del régimen revolucionario ha sido muy activa.19
Las características del sistema político pueden ser signiicativas para explicar cambios en las políticas exteriores. Éstas se reieren al propio régimen político, esto es, a la forma de la organización política. La distinción básica que se hace en esta área es entre regímenes democráticos y autoritarios y apunta a saber si un régimen político determinado conduce a cierto tipo de política exterior o por lo menos afecta esta área. Esta interrogante fue relevante para analizar las continuidades y cambios entre los regímenes autoritarios y democráticos en diversos países de América Latina y los efectos de los procesos de transición a la democracia que se dieron en la región durante las últimas décadas del siglo pasado.20 En general, estos cambios fueron más intensos en Argentina, Chile y Uruguay que en Brasil, pese a que todos tenían regímenes autoritarios, y se hicieron más evidentes en el ámbito político y económico que en las cuestiones de límites, donde se observó una mayor continuidad. La Guerra de las Malvinas ejempliica muy bien el impacto que puede tener una dictadura, en este caso la que encabezaba el general Galtieri en Argentina, en el desencandenamiento del conlicto. En la actualidad, resulta interesante analizar las diferencias en este ámbito entre las democracias liberales de la región y los regímenes revolucionarios, radicales o neopopulistas, agrupados en la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA).21
El segundo elemento del contexto doméstico que parece relevante tiene que ver con las políticas económicas de los países. Considerando que todas las naciones latinoamericanas forman parte del mundo en desarrollo, este elemento se hace equivalente a las estrategias especíicas de desarrollo que han seguido. En América Latina, los países con estrategias económicas más liberales y políticas comerciales más aperturistas tienden a bajar el tono de la antigua confrontación entre el Norte y el Sur o entre el Primer y el Tercer Mundo. Hoy México y Chile son miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD) y algunos otros países de la región aspiran a seguir sus pasos. La nueva Alianza del Pacíico, integrada por Chile, Colombia, México y Perú, proyecta las políticas económicas de sus miembros y un compromiso mayor con el libre comercio que los países del ALBA o incluso que MERCOSUR. Las naciones del ALBA, por lo general críticas del libre comercio, del neoliberalismo y de la globalización, siguen militando de forma activa en los foros de los países en desarrollo. Sus posiciones están vinculadas a los modelos de desarrollo que han adoptado internamente. De la misma manera, los modelos de desarrollo están muy asociados a la disposición de los países a negociar acuerdos de libre comercio con el resto del mundo.
Ello explica la razón por la cual los países que aún forman parte de la Comunidad Andina optaron al inal por separar sus negociaciones de libre comercio con la Unión Europea, pese a que ésta favorecía un tratado de asociación con la entidad subregional; al inal, se adoptó un acuerdo en varias partes con Colombia y Perú, mientras que los otros dos miembros, Bolivia y Ecuador, prosiguen sus negociaciones sobre otras bases. Las mismas diferencias se pueden observar respecto de las negociaciones de libre comercio con Estados Unidos, meta ansiada por algunos países y denostada por otros, o bien las negociaciones multilaterales en el marco 19. Domínguez 1989.
20. Nohlen, Fernández y van Klaveren 1991.
21. Gardini 2011.
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El análisis de la política exterior
de la Organización Mundial de Comercio (OMC).
Los países desarrollan culturas de política exterior que equivalen a conjuntos de creencias, imágenes y símbolos que mantienen las élites y las opiniones públicas de los países respecto de sus relaciones con el resto del mundo, la política exterior y la seguridad nacional (véase el capítulo 21). Existe una tendencia al congelamiento de estas culturas. En el caso de América Central y del Sur se observa con cierta frecuencia que las realidades del siglo XIX tienden a congelarse, conigurando agendas históricas que inluyen de forma muy permanente en las visiones de política exterior.22 Estas agendas se alimentan de visiones sobre la historia, mitos nacionales, miradas sobre el pasado, recuerdos de victorias y derrotas, imaginarios de supuestos enemigos ancestrales y aliados históricos, y visiones sobre ascensos y descensos de estatus internacional. La Guerra del Pacíico, un conlicto del siglo XIX, inluye poderosamente en las políticas exteriores de Bolivia, Perú y Chile, condicionándolas hasta la actualidad. El modelo de la “mala fe inherente” respecto de antiguos adversarios o rivales actuales puede ser muy potente en política exterior.23 El Constructivismo destaca la relevancia de estas imágenes y percepciones, pero también alerta contra el determinismo, toda vez que las visiones tradicionales pueden variar, como lo demuestra con creces la experiencia de Europa Occidental después de la Segunda Guerra Mundial (véase el capítulo 4).
Actores y toma de decisiones
Múltiples actores intervienen en las decisiones de política exterior y lo hacen dentro de determinados contextos organizacionales y de decisión, los cuales se condicionan por sus propias preferencias y características. El estudio de esos actores y de los procesos mediante los cuales adoptan las decisiones y deinen sus objetivos es fundamental en los análisis de política exterior. Obviamente, el número de actores que participan en las decisiones varía de país a país y con el paso del tiempo, pero en todos los casos se producen interacciones de líderes, burocracias, partidos políticos (único o varios), grupos de interés y, donde hay un razonable grado de pluralismo, medios de prensa.
Los jefes de estado o de gobierno, por lo regular los presidentes en América Latina y los primeros ministros en el Caribe anglófono, concentran importantes poderes en el área de la política exterior. No sólo toman las decisiones más importantes, sino que también cultivan estilos personales de política exterior. El carisma, los grados de interés y atención presidenciales en los temas internacionales y los rasgos personales han dejado una huella clara en muchos esquemas de política exterior, más todavía en una época de contactos directos, cumbres periódicas y disminución o cambio de los clivajes internacionales tradicionales. Cabe recordar la cruzada tercermundista del presidente Echeverría de México y el activismo internacional del presidente Carlos Andrés Pérez de Venezuela durante la década de 1970, el papel personal del presidente Arias en el proceso de paz centroamericano o el carisma internacional de los presidentes Lula de Brasil y Lagos y Bachelet de Chile. Las inluencias personalísimas de Fi-del Castro en la elaboración de la política exterior cubana, de Evo Morales en Bolivia, Rafael Correa en Ecuador o de Hugo Chávez en el caso de Venezuela no requieren ser subrayadas.
Algunos líderes se hacen asesorar por consejeros especiales que pueden provenir de los ser-22. Van Klaveren 2011b.
23. Jervis 1976; Stuart y Starr 1982.
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vicios exteriores o de los medios políticos y académicos. A veces, actúan más en las sombras; otras, adquieren un carácter público y abierto, como sucede en el caso de Marco Aurélio Garcia, asesor presidencial de los dos últimos gobiernos de Brasil, con especial dedicación para los asuntos latinoamericanos.
Los ministros o secretarios de relaciones exteriores desempeñan un papel crucial en la ejecución de la política exterior. En América Latina, ciertos ministros han sido especialmente relevantes en las posiciones internacionales de sus países. El legado del Barón de Rio Branco y las políticas que se le han atribuido constituyen una de las principales fuentes simbólicas del poderoso Itamaraty en Brasil.24 En un plano menos mítico, algunos ministros contemporáneos han asumido papeles centrales en el peril externo de sus países. El carisma, prestigio personal y contactos externos de Enrique Iglesias llevaron a la política exterior uruguaya a niveles de activismo desconocidos. La larga permanencia de Gabriel Valdés en la cancillería chilena durante la década de 1960 dejó una marca personal en la política exterior del país. El contrapunto entre las formaciones, inquietudes académicas y posiciones de Dante Caputo y Guido Di Tella en Argentina representó un episodio más de la discontinuidad de la política exterior argentina, resaltada por Roberto Russell.25
Pero el papel de los ministros está también determinado por factores institucionales. Las cancillerías consisten por lo general en burocracias sumamente institucionalizadas,26 que suelen asumir la representación de las culturas de política exterior y se presentan como garantes de los intereses diplomáticos permanentes de los países. Mientras más profesionalizadas estén, mayor legitimidad pueden tener. Sin embargo, también suelen ser susceptibles a los cambios de régimen, como lo demuestran los casos de algunos de los países del ALBA o, en el pasado, de las dictaduras del Cono Sur, en las que se registraron purgas de profesionales que no com-ulgaban con el régimen en turno. Los grados de profesionalismo de los servicios exteriores latinoamericanos varían considerablemente. En Brasil, un servicio elitista, altamente profe-sionalizado y corporativo no sólo ha tenido un papel central en la formulación de los intereses nacionales y de la política exterior, sino que ha proporcionado cuadros para otros sectores de la administración pública. En Perú, la burocracia de Torre Tagle ha hecho aportes importantes a la continuidad de la política exterior peruana, sobre todo en el ámbito vecinal. En México se observó en las últimas décadas un esfuerzo sostenido para consolidar un servicio exterior competente y profesional. En Chile, Argentina y Uruguay, servicios exteriores profesionales tuvieron que soportar los embates de drásticos cambios de régimen para mantener los principios tradicionales de sus políticas exteriores. Venezuela, Bolivia y Ecuador revelan procesos de radicalización de sus diplomacias en el contexto de los procesos políticos que viven esos países.
Aunque los ministerios de relaciones exteriores suelen reclamar un virtual monopolio de la conducción externa del país, crecientemente tienen que compartir sus responsabilidades con otros ministerios (véase el capítulo 10). En América Latina, sus competidores más fuertes han procedido del área económica. Fue el caso de la negociación de México del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), que estuvo a cargo de la 24. Barros 1984, 90-91; Lafer 2000.
25. Russell 2010.
26. Hill 2003, 77-78. Véase también Hocking 1999, que incluye un estudio de la cancillería mexicana prepa-rado por Andrés Rozental.
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El análisis de la política exterior
entonces Secretaría de Comercio.
Naturalmente, la negociación de acuerdos comerciales ha llevado a una intensa y no siempre fácil interacción entre los ministerios de relaciones exteriores y los más tecnocráticos y especializados ministerios y agencias del área económica. Las numerosas negociaciones de libre comercio emprendidas por Chile a partir de 1990 revelan un equilibrio cambiante entre los ministerios del área económica y la Cancillería que, inalmente, se resolvió en favor de esta última. En varios países, las negociaciones de esa índole son realizadas directamente por los ministerios económicos o bien por ministerios especializados, como sucede en el caso de Costa Rica.
Considerando la estrecha relación que existe entre la política exterior y la política de defensa, no es de extrañar que en varios países los ministros de defensa y las burocracias que los apoyan asuman papeles importantes en la política exterior y desarrollen sus propias diplomacias. Para ello, disponen de burocracias copiosas y de sus propias redes de agregados de defensa o militares en el exterior. Por otra parte, en algunas ocasiones los militares no se comportan como un actor único y monolítico, sino que también libran sus luchas burocráticas internas, como lo demostraron varios regímenes autoritarios sudamericanos en el pasado reciente, especialmente Argentina.
Los congresos han defendido celosamente sus facultades tradicionales en materia de política exterior. Sin embargo, su papel se ha visto reducido, no tanto por una delegación formal de atribuciones en favor de los ejecutivos, sino más por el predominio de asuntos de baja política (comercio, tecnología, comunicaciones, etc.) sobre la alta política (cuestiones territoriales, conlictos bélicos, etc.). Mientras que las disposiciones legales para las últimas necesitan alguna forma de aprobación o de iscalización parlamentaria, los temas de baja política son menos reglamentados y normalmente los maneja a discreción el ejecutivo. En todo caso, las atribuciones tradicionales de los legislativos para ratiicar los tratados internacionales, aprobar en último término los resultados de las negociaciones económicas internacionales y, en algunos casos, interpelar a altos cargos del ejecutivo, les siguen otorgando competencias nada despre-ciables en esta área.
Los partidos políticos pueden intervenir en una serie de temas de política exterior, no sólo en consideración a las funciones naturales que cumplen en los regímenes democráticos, sino también por el interés que han manifestado en algunas cuestiones internacionales, tanto en el plano de la política contingente como en el plano más simbólico. Cuba, por ejemplo, representa un caso singular en esta materia, ya que formalmente el Partido Comunista provee las orientaciones para la conducción externa,27 pero en la práctica es difícil encontrar otro país en la región con tal grado de concentración de poderes en sus líderes máximos.
Asimismo, los grupos de interés pueden ejercer considerable inluencia en las decisiones de la política exterior. El peso de los lobbies en determinadas áreas de la política exterior estadounidense es evidente.28 Organizaciones no gubernamentales como Amnistía Internacional, Greenpeace o Human Rights Watch, que asumen un carácter transnacional, superan, en sus áreas de acción, la capacidad de inluencia internacional de muchos países. También las organ-27. Hernández 1987.
28. Skidmore y Hudson 1993; Smith 2000.
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izaciones empresariales pueden asumir papeles centrales en los procesos de toma de decisión que afectan sus intereses, como se ha observado en las principales negociaciones comerciales que han emprendido recientemente los países de América Latina, sea con Estados Unidos, la Unión Europea o países asiáticos (véase el capítulo 15).
En la era de la información inmediata y directa y de las redes sociales, el papel de los medios de comunicación en la formulación de la política exterior se hace cada vez más relevante29
y orientado tanto hacia la formación de la opinión pública como hacia la propia élite que adopta las decisiones. Aunque en general la prensa presta mucha más atención a los temas internos, su inluencia en cuestiones internacionales no debe ser desestimada, no sólo frente a las grandes controversias sino también respecto de temas que afectan a ciudadanos del país en el extranjero. Pese a la competencia de la radio, la televisión y las redes sociales, los periódicos de algunos países siguen contribuyendo a la formación de la opinión pública en materia de política exterior o bien pueden ser utilizados por las propias élites que deciden la política exterior para promover determinados enfoques o visiones, presentar posiciones extraoiciales, sondear reacciones o buscar apoyos para una política exterior determinada.
El interés de la opinión pública en la política exterior es, por cierto, muy variable. La forma en que los ciudadanos miran al mundo y esperan que sus países actúen es un referente signiicativo para la formulación de la política exterior. Aunque en América Latina este factor ha sido objeto de relativamente pocos estudios en el pasado, varias encuestas recientes están entregando datos relevantes sobre los niveles de información e interés internacionales de los países de la región.30
El análisis de las decisiones de política exterior se complica debido a la carencia de fuentes primarias iables y completas. En muchos casos, la información es fragmentada, las versiones sobre lo que sucedió pueden ser altamente subjetivas y no existen actas. La reserva con que se maneja la política exterior tampoco ayuda. Las biografías de las personalidades pueden ser interesantes, pero no son necesariamente coniables. Los procesos de formulación o toma de decisiones son dinámicos e incluyen racionalidades institucionales y personales en combina-ciones muy variables.31 La multiplicación de actores y los cambios en la administración moderna hacen más complejos los procesos. Como lo recuerda una autora, el análisis de la política exterior, tal como las ciencias sociales en general, se basa en personas que toman las decisiones actuando de manera individual o en grupos.32 Por su parte, las organizaciones inluyen en la política exterior mediante sus procedimientos internos, el procesamiento de información, sus visiones institucionales y su especialización.33 Como lo estableció una obra seminal sobre la crisis de los misiles en Cuba, las organizaciones pueden trabarse en procesos de luchas burocráticas.34 Los actores individuales tienen sus propias orientaciones, características psicológicas y objetivos,35 los cuales no coinciden necesariamente con los de la política exterior.
29. Véase Serfaty 1990.
30. Véase González y Schiavon 2011.
31. Mintz y DeRouen 2010.
32. Hudson 2005, 1.
33. Stuart 2008, 586.
34. Allison 1971.
35. Herrero de Castro 2006, cap. 3.
101
El análisis de la política exterior
Conclusión
Las políticas exteriores tienen un desafío común, que consiste en vincular a una comunidad nacional determinada con su medio externo. Pero la forma en que enfrentan ese desafío varía enormemente, dependiendo de sus prioridades y orientaciones, de los recursos disponibles, del contexto externo en que se proyectan y de las fuerzas internas que intervienen en su formulación.
El análisis de la política exterior se puede concentrar en el ámbito político, en el económico o en ambos. También puede centrarse en una dimensión especíica. En el caso de América Latina, por ejemplo, una obra reciente utiliza como principal categoría clasiicatoria la oposición entre ideología y pragmatismo, si bien reconoce que virtualmente todos los países combinan ambos.36
En el pasado, la escuela realista de las RI postulaba como objetivo central de la política exterior la búsqueda del interés nacional, deinido en términos de poder, seguridad y riqueza (véase el capítulo 2).37 Hoy se estima que los objetivos de una política exterior no se limitan sólo a la preservación de la integridad de los estados, a la protección de sus habitantes, dentro y fuera del país, y a la búsqueda de la prosperidad. También proyecta identidad y valores, y se orienta, a través de políticas multilaterales, hacia la búsqueda de un orden internacional estable y cooperativo mediante la adopción de nuevos regímenes internacionales (véase el capítulo 3).
La formulación de la política exterior será siempre el resultado de la interacción entre el contexto interno y el externo. Ninguna explicación única parece adecuada para relejar la complejidad de la política exterior. Como en otras áreas de las ciencias sociales, los enfoques deterministas que intentan explicar el funcionamiento de las políticas exteriores exclusivamente de acuerdo con variables monocausales como la dependencia estructural, el imperialismo, el capitalismo periférico, el tipo de régimen, los modelos de racionalidad ( rational choice), las necesidades de política interna, las disputas burocráticas o el liderazgo carismático parecen condenados al fracaso. Siempre habrá necesidad de combinar perspectivas teóricas para entender la trayectoria y características de las políticas exteriores.
36. Gardini y Lambert 2011.
37. Morgenthau 1996.
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10. La evolución de la diplomacia
Luis
Maira
El estudio de las Relaciones Internacionales (RI) puede tener una motivación académica o bien responder a un compromiso con los asuntos públicos. En mi caso se trató de ambas. A ines de 1972 era diputado al Congreso Nacional y también profesor universitario en el área de la Ciencia Política en mi país –Chile–, cuando me tocó participar en una negociación en el Departamento de Estado en Washington sobre la indemnización a las empresas estadounidenses por el cobre que habíamos nacionalizado. La experiencia, que fue difícil y de escasos resultados, me sirvió para entender mejor las complicaciones del sistema internacional y también lo poco que sabíamos acerca del modo en que funciona Estados Unidos y la forma en que se adoptan allí decisiones de política exterior. Dicha actividad diplomática fue decisiva para deinir mi interés y vocación por las RI, en las que por más de tres décadas y media he realizado docencia e investigación.
En este capítulo voy a explicar –en términos pedagógicos– las dimensiones teóricas y prácticas de este complejo y apasionante quehacer. El texto tiene cinco secciones: surgimiento de las políticas exteriores y la diplomacia; consolidación del sistema diplomático; las negociaciones realizadas en París en 1919; la formación de la política exterior y la multiplicación de las diplomacias en la Guerra Fría, y los cambios en la Posguerra Fría.
Nacimiento de las políticas exteriores y la diplomacia La diplomacia y, en un sentido más amplio, el quehacer internacional de los países son actividades relativamente recientes. Aunque se pueden encontrar antecedentes históricos en la Grecia clásica y la Roma imperial, la diplomacia tal como la conocemos hoy día sólo se aianza en Europa con la consolidación de los estados nacionales, un fenómeno que, en forma generalizada, se produce en el siglo XVI.1
Es sabido que la Ciencia Política como disciplina social autónoma se terminó de estructurar también en esa época y que sus textos fundacionales ( El Príncipe [1513] de Nicolás Maquiavelo, Los seis libros de la República [1576] de Jean Bodin, y Leviatán [1651] de Thomas Hobbes) tienen como centro la preocupación por la existencia y las atribuciones del estado en torno al estudio más amplio del poder político.2 Poco después se consolidó, con la publicación en 1625
de El derecho de la guerra y de la paz (De iure belli ac pacis) de Hugo Grocio,3 el Derecho Internacional Público como una nueva rama jurídica que regula las relaciones entre los estados.
1.
Véase Touchard 1977.
2.
Véase Chevallier 1974.
3.
Véase Grocio 1926.
103
La Ciencia Política abordó el estudio del poder político en las esferas pública y privada, pero en sus fases iniciales fue su preocupación principal el reforzamiento del estado como la instancia que abarca las mayores y más perceptibles esferas de poder.4 Todos los grandes autores que hicieron avanzar el estudio de la política mostraron una obsesión por impedir los gobiernos débiles y su propósito supremo fue asegurar la existencia de estados fuertes y bien gestionados.5
La aparición del estado nacional es un fenómeno característico de la Europa del Renacimiento y marcó el paso del poder fragmentado, propio de la estructura política feudal de la Edad Media, a la existencia de un poder más amplio y centralizado. Se pasó de la ciudad-estado a la nación-estado.6 Esto dio visibilidad a la consolidación de un actor político más fuerte en un espacio geográico mayor, lo que posibilitó, más tarde, la aparición de las revoluciones industriales y el capitalismo. En su conjunto, ese proceso llevó a los gobiernos a tener una mayor preocupación por los asuntos globales.7 El gradual aianzamiento del estado (que en un periodo inicial se dio en torno a las monarquías absolutas) generó una estructura de poder cada vez más compleja, que llevó a la creación de los poderes públicos, ejecutivo, legislativo y judicial, a inales de los siglos XVII y XVIII. En el poder ejecutivo, los gobiernos establecieron también las políticas públicas, que son esferas del quehacer especializado del estado para facilitar su trabajo en los asuntos que más interesan a las sociedades. Las políticas públicas, a su vez, para cumplir con sus cometidos crearon mecanismos y conjuntos burocráticos que fueron la base de los ministerios.
En este proceso hay que situar la aparición de las políticas exteriores de los gobiernos y el aianzamiento creciente del entramado de las RI (sobre las políticas exteriores, véase el capítulo 9). La creación de las cancillerías, que nacieron como un ministerio atípico, pues efectuaba el grueso de su cometido más allá de las fronteras del país, obligó a establecer representaciones permanentes de los estados frente a otros gobiernos. Así surgió la necesidad de las embajadas, donde se radicó la representación externa del jefe de estado y se originaron los tratados y un conjunto de otros acuerdos para regular estos vínculos.
La actividad estatal internacional tiene una notable diferencia con las actividades políticas internas de los gobiernos, y es esto lo que explica la existencia de una organización y métodos propios, que dieron lugar al surgimiento y consolidación de la diplomacia. Para hacer posible una acción gubernamental que produjo efectos más allá del territorio del propio país, se hizo preciso dotar a la política exterior de procedimientos destinados a realizar negociaciones y acuerdos con otras naciones.
La diplomacia surgió como la actividad que posibilita la realización de la política exterior, y en ella encontramos a los diplomáticos como un cuerpo profesional especializado al que hay que asignar recursos, atribuciones y competencias. En cuanto a las primeras actividades diplomáticas organizadas, la opinión de los historiadores varía en asignar este carácter a los cuatro 4.
Véase Subirats y Vilanova 1981.
5.
Véase Chevallier 1974.
6.
Véase De la Cueva 1996.
7.
Si bien la Ciencia Política consolidó su estatuto académico y cientíico en la Época Moderna, las RI lo hicieron sólo en la primera mitad del siglo XX, particularmente en la época de madurez de la diplomacia que siguió al Tratado de Versalles y a los diálogos de los estadistas que concurrieron a París en 1919. Véase Vásquez 1983.
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principales pequeños estados italianos: Venecia, Florencia, Milán y Roma, en particular a los dos primeros, que establecían frecuentes misiones diplomáticas y las primeras embajadas en el siglo XVI. Otros autores, en cambio, reconocen este papel pionero a la Francia del cardenal Richelieu, en el reinado de Luis XIII, a quien consideran uno de los grandes consolidadores del estado nacional. Las principales ideas de Richelieu se resumieron en su ensayo político Testament. A su autor, el cardenal de Retz lo describió así: “Era un hombre de palabra cuando un gran interés no le obligaba a lo contrario… se encaminaba hacia el bien, por inclinación o por sentido común, siempre que su interés no le dirigiera al mal, teniendo plena conciencia de ello cuando lo hacía.” Fueron ideas que Sainte-Beuve consideró “el breviario del hombre de estado”.
Este avance de la actividad internacional de los estados aparece como algo gradual si miramos cómo se fue produciendo en la época moderna el funcionamiento de las principales potencias europeas. Los estados nacionales, por su mayor envergadura y poder, multiplican su acción y esto lleva a un incremento de los conlictos bélicos, pero también de las iniciativas para afrontarlos.
Un hito considerado muy decisivo, a partir del cual resulta claro que los estados trazan políticas exteriores y esgrimen una diplomacia organizada, son los Tratados de Westfalia de 1648, que pusieron in a la Guerra de los Treinta Años. Por ello, en muchas historias de las RI se considera este momento como un hito fundacional del moderno quehacer internacional.
“El estado soberano se convirtió en el centro de gravedad del orden instaurado tras la Paz de Westfalia.”8 Se habla entonces de un orden westfaliano para caracterizar el tiempo en que se establece una interacción permanente entre los gobiernos y se va constituyendo un sistema internacional en el que los estados son los principales actores (y entonces prácticamente únicos).
La consolidación de la diplomacia
Pero fue hasta 1815, luego de la derrota de Napoleón y de la propuesta planteada por la Revolución francesa, cuando, en el Congreso de Viena,9 en medio de los acuerdos de la Santa Alianza, que se establecieron los convenios de inmunidad para los representantes diplomáticos, se consolidó el sistema de embajadas permanentes y se aseguró la vigencia de los tratados y acuerdos entre gobiernos para la mejor realización de sus intereses nacionales en el entorno internacional.10 Ese momento coincidió precisamente con el nacimiento de la mayoría de los países latinoamericanos.
En una perspectiva histórica, hay un primer periodo que corresponde a la diplomacia clásica, que se extiende desde sus orígenes, en el siglo XVI, hasta el término de la Primera Guerra Mundial. En esta época, la política exterior y la diplomacia se generalizaron a otros continentes. En el caso de Estados Unidos, esta actividad fue importante ya en el curso de su revolución y aun antes de que Inglaterra reconociera la supremacía militar del nuevo estado en su lucha con la Corona Inglesa en 1783, para lo cual Benjamín Franklin y John Adams realizaron 8.
Véase Díez de Velasco 2001, 57.
9.
Esta etapa de la reconstrucción política de Europa después de las Guerras Napoleónicas atrajo la atención y tuvo una gran inluencia en el pensamiento de Henry Kissinger, que le dedicó el libro: A World Restored: The Politics of Conservatism in the Revolutionary Age, en el que exalta la igura de Metternich como el padre de la diplomacia moderna. Hay edición en español del Fondo de Cultura Económica, México. Véase Kissinger 1964.
10. Véase Olson y Groom 1991.
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en Francia un trabajo intenso y sistemático. En América Latina tenemos este quehacer estatal desde la independencia de nuestros países, pero a lo largo del siglo XIX fuimos una región más bien aislada de los asuntos mundiales y nuestra diplomacia se concentró en los numerosos conlictos bélicos y disputas limítrofes de nuestros países. Así, en América Latina tuvieron lugar en la segunda mitad de ese siglo dos enfrentamientos militares de enorme signiicación: La Guerra de la Triple Alianza (1864-1870), que enfrentó a Argentina, Brasil y Uruguay con Paraguay y que concluyó con la derrota total de este último y una considerable pérdida de la signiicación histórica que había mantenido hasta entonces. Luego se libró la Guerra del Pacíico (1879-1884), que confrontó a Chile, Perú y Bolivia. La victoria del primero le permitió obtener importantes territorios cedidos por Perú y Bolivia y provocó la mediterraneidad de este último, que desde entonces reclama una salida al mar (véase el capítulo 12).
En esta etapa, todo lo que ocurría a los estados en el escenario exterior era centralizado de modo automático en la actividad de las cancillerías a nivel interno y se cumplía a través de las embajadas si ocurría fuera del país. El trabajo internacional de los países resultaba muy claro y los jefes de estado y de gobierno (reyes, emperadores, primeros ministros y presidentes) conducían estos asuntos a través de un solo canal (los ministerios de relaciones exteriores), de tal manera que las demás agencias públicas les transferían a éstos la gestión de todas las situaciones que tenían efectos más allá del territorio nacional.
Los ajustes de la reunión de París en 1919
Lo anterior comenzó a modiicarse después de las negociaciones que, al término de la Primera Guerra Mundial,11 se realizaron en París en 1919,12 y que condujeron a la aparición de otras esferas del manejo internacional de los estados, los cuales empezaron a exceder las capacidades de gestión de las cancillerías. También, en ese momento, a partir de la creación de la Liga de las Naciones y de la Organización Internacional del Trabajo, como primeras entidades internacionales especializadas, apareció una nueva forma de actor internacional, los organismos internacionales, que no han cesado de multiplicarse (véase el capítulo 13). Desde entonces, la conducción de los intereses internacionales de los gobiernos comenzó a hacerse por diversos canales y su contenido fue cada vez más amplio. La diplomacia tradicional ya no pudo abordar y gestionar el conjunto de los intereses externos de un estado.
En 1939, justo antes del inicio de la Segunda Guerra Mundial, Harold Nicholson, uno de los funcionarios más inluyentes y experimentados del Foreign Ofice inglés de la época, escribió un libro que produjo un gran impacto sobre los alcances de la política exterior y del quehacer diplomático.13Al revisarlo hoy, podemos apreciar mejor cuán amplias y profundas han sido las transformaciones en estos ámbitos y, sobre todo, cuánto se ha diversiicado esta actividad, que ha sido profundamente afectada por los “cambios de época”. Primero, hubo el que provocó el desenlace de la Segunda Guerra Mundial en 1945, y más tarde, el de los ajustes que acom-pañaron la conclusión de la Guerra Fría tras la desaparición de la Unión Soviética en 1991.
11. Los países latinoamericanos no participaron en la Primera Guerra Mundial, a diferencia de la Segunda, en que la mayoría de ellos declararon la guerra a Alemania, Italia y Japón, en solidaridad con Estados Unidos.
Algunos, como Brasil, llegaron a movilizar una división de 25 000 hombres que se sumó al ejército aliado en la invasión a Italia desde Argelia, mientras que México envió un escuadrón aéreo que tuvo un activo papel en la estratégica liberación de Luzón, Filipinas.
12. Véase McMillan 2001.
13. Véase Nicholson 1939.
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Hasta la primera mitad del siglo XX, las actividades de cualquier gobierno en el campo de la política exterior aparecían como un área autónoma y suiciente en sí misma. A partir de ese momento, todo lo relativo a la actividad internacional de estados y gobiernos ha formado parte de un proceso mucho más complejo, aunque, paradójicamente, subsisten en la visión de la opinión pública muchas de las imágenes de la etapa previa para caracterizar la política exterior y la realización de las actividades diplomáticas.
La diplomacia tradicional, centrada en las cancillerías y en un mecanismo muy simple de toma de decisiones que sólo las incluía a éstas y a los jefes de estado, empezó a modiicarse en el periodo de entreguerras (1919-1939) y dio lugar a un cambio muy sustantivo después de inalizado el segundo conlicto mundial. Como siempre ha ocurrido en esta clase de procesos, se trató de una tendencia que primero tuvo lugar en los países principales del sistema internacional. En este caso, el papel impulsor correspondió a Estados Unidos que ya era, a esas alturas, la primera potencia del mundo. En su segundo periodo de gobierno (1937-1941), el presidente Franklin Delano Roosevelt advirtió que era necesario ajustar y reorganizar las funciones tradicionales de la presidencia estadounidense. Ante semejantes desafíos, Roosevelt buscó ampliar sus atribuciones y mejorar la aplicación de sus programas. El Informe Brownlow que acogió, en 1939, esta orientación presidencial, constituyó un documento decisivo en la historia contemporánea del sistema político norteamericano. Su inspiración central fue “el presidente necesita ayuda” ( the president needs help), y a partir de esta disposición se constituyó la llamada presidencia personal (en oposición a una presidencia institucional formada por los departamentos y agencias), con lo que se dio forma a un extenso mecanismo de asesoría, la Oicina Ejecutiva del Presidente, que desde entonces no ha cesado de ampliar las entidades y colaboradores que prestan apoyo directo al titular de la Casa Blanca.14
La formación de la política exterior y la multiplicación de las diplomacias en la Guerra Fría
Este reforzamiento de las actividades vinculadas al despacho presidencial tuvo su plena aplicación luego de concluida la guerra, y sus pasos más decisivos fueron impulsados por el sucesor de Roosevelt, el presidente Harry Truman.15 Éste, en 1947, situó en el entorno directo de la presidencia –en la Oicina Ejecutiva de la Casa Blanca– a dos organismos creados por la Ley de Seguridad Nacional ( National Security Act) aprobada ese año: el Consejo de Seguridad Nacional y la Agencia Central de Inteligencia (CIA).16 Luego se añadieron el Consejo de Asesores Económicos, la Oicina de Administración y Presupuesto y en la década de 1960, el Representante Especial para las Negociaciones Comerciales.
Además de estos ajustes en la estructura de gobierno, se produjo un cambio más sustantivo, que consistió en la ampliación de los ámbitos de la política exterior. Esto dio lugar a formas de política exterior diferenciadas y autónomas de la política exterior diplomática. Esta tendencia no ha dejado de ampliarse hasta ahora.
14. El conocido politólogo e historiador Arthur Schlesinger sintetizó el aumento de poder de la presidencia en su libro The Imperial Presidency, en el que hace un prolongado balance histórico del funcionamiento de ésta y examina el control de la política exterior por parte del titular de la Casa Blanca, cada vez más amplio y discrecional. Schlesinger atribuye una enorme importancia en este avance a las facultades que le dio la War Power Resolution para decidir, sin consulta, la movilización de tropas y conlictos bélicos.
15. Véase Hess 1976.
16. Véase Trout y Harf 1983; O’Leary 1984.
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Las primeras áreas que adoptaron esta iniciativa fueron la economía y la defensa. Muy rápidamente, la Secretaría del Tesoro fue llamada a supervisar los mecanismos económicos de gobernanza global que Estados Unidos había logrado establecer en la Conferencia de Bretton Woods de julio de 1944, en la que se decidió la creación del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial (sobre la gobernanza global, véase el capítulo 22). Al mismo tiempo, y para hacer frente a las responsabilidades militares de alcance global que le imponía el manejo de la Guerra Fría y su disputa con la Unión Soviética, se hizo indispensable establecer una política internacional de defensa y seguridad.17
Pero este impulso no se detuvo ahí. Cada vez más, en los diferentes departamentos se fueron identiicando segmentos de actividad ligados a la esfera internacional, lo que fue dando lugar a nuevas formas de política exterior de carácter más acotado. Sólo para señalar algunos ejemplos, el Departamento de Agricultura pasó a realizar numerosas actividades en el exterior para la colocación de los excedentes alimentarios del país. Lo mismo ocurrió en el Departamento de Energía, pues Estados Unidos debió hacer frente a un crecimiento inmenso del consumo de hidrocarburos y a una rápida reducción de la producción y reservas de petróleo propias. Un tercer ejemplo relevante es el del Departamento de Comercio, pues en la medida que Estados Unidos, por la presión de sus mayores corporaciones, trató de aumentar el volumen de bienes exportados y de tener una balanza comercial superavitaria, debió realizar un nuevo esfuerzo internacional.
Lo concreto e importante es que asistimos, como tendencia general, a una multiplicación y diversiicación de la política exterior, tendencia que, en líneas gruesas, se extendió a los principales países desarrollados del sistema internacional.18 En América Latina este proceso ha tenido una inluencia tardía, pues por largo tiempo las cancillerías han continuado llevando la mayoría de los asuntos internacionales, dejando poco espacio a las diplomacias especializadas que en las últimas décadas comienzan a adquirir importancia, empezando por la política exterior económica que se ha impuesto como consecuencia del manejo de las frecuentes crisis económicas latinoamericanas y también del aumento y signiicación del comercio mundial característico de la globalización.
Si revisamos los principales textos acerca de las RI de otros países industrializados en la Guerra Fría, comprobaremos que se reitera, con variables, este esquema de diversas políticas exteriores y una mayor centralización de las decisiones internacionales en las cúpulas de los gobiernos. Los mayores países del bloque encabezado por Estados Unidos establecieron un estilo particular y diferenciado en cuanto a la forma en que realizaban el proceso de toma de decisiones de la actividad exterior, así como también en cuanto a sus estilos de negociación.19
El efecto más inmediato de esta tendencia general fue convertir la política exterior diplomática, tal como la conocimos en las primeras etapas de funcionamiento del estado nacional, en una más de las áreas del quehacer internacional de los estados.
Las secretarías de relaciones exteriores han tenido que asumir, en todas partes, que hay 17. Véase Jordan y Taylor 1987.
18. En 1987, bajo la edición de Manfred Wilhelmy, el Programa de Estudios Conjuntos sobre las Relaciones Internacionales de América Latina (RIAL) dedicó su Anuario al tema de la formación de la política exterior en los países desarrollados y su impacto sobre América Latina, examinando la política exterior de Estados Unidos, la República Federal de Alemania, Japón, Francia, Italia y Canadá. Véase Wilhelmy 1987.
19. Véase Thompson 1987; Wilhelmy 1987.
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una diversiicación del interés nacional y que esto lo manejan distintas entidades públicas que tienen un mayor dominio y conocimiento de esos temas y cuentan con redes de expertos a los que las cancillerías no tienen acceso. Semejante situación hace que, inevitablemente, se reg-istren conlictos y desajustes entre los aparatos diplomáticos de las cancillerías y los equipos especializados de otros departamentos, lo que también ocurre entre dos o más de los conductores de estos segmentos de política exterior especializada.
En la realidad, las formas variadas de la política exterior y la diplomacia son una colección de políticas exteriores en distintos campos, con agendas cada vez más complicadas, y que sólo pueden acabar ajustando el jefe de estado (presidente o primer ministro) y los asesores y entidades caliicados que trabajan junto a él. Esto ha hecho que en tiempos recientes el funcionamiento de las políticas exteriores y de la diplomacia sea cada vez más intrincado, algo que por otra parte resulta inevitable dada la creciente internacionalización de muchos de los rubros sustantivos de las políticas públicas de los países. Obviamente, a una mayor actividad y poderío de éstos corresponde una mayor amplitud de las redes y engranajes de sus actividades internacionales y un mayor potencial de choques y disputas internas.
En apariencia, lo expuesto podría llevarnos a la conclusión de que las tareas de los ministerios de relaciones exteriores y las de la actividad diplomática tal como la conocemos desde el aianzamiento del orden westfaliano han perdido sustancialmente importancia. Pero esto tampoco es así. Ahora encontramos un papel más protagónico y directo de los jefes de estado y gobierno en la política exterior (véase el capítulo 14), que los lleva a buscar la multiplicación de los acuerdos internacionales, pero esto requiere la experiencia y participación de las cancillerías y de los funcionarios que dominan los procedimientos diplomáticos. Las cada vez más frecuentes cumbres de jefes de estado sobre los temas más variados suponen un prolongado trabajo de negociación de agendas y acuerdos, que también recaen en las cancillerías. Y a éstas acaban acudiendo, de modo invariable, las autoridades que manejan las políticas públicas especiales en cuanto se acercan a la formalización de entendimientos. Por ello, los ministerios de asuntos exteriores han debido reforzar su estructura para tener la capacidad de acompañar y encuadrar el trabajo de estas diversas manifestaciones del quehacer internacional.
A estas alturas, esta forma de trabajo dejó de ser, como en sus inicios, privativa de los países más poderosos para pasar a constituir un modus operandi y una actividad generalizada de todos.
También la encontramos crecientemente en América Latina. En este campo queda todavía mucho por hacer y aquí se sitúan, precisamente, algunos de los principales retos que tiene el trabajo de perfeccionamiento de nuestros sistemas políticos. Pero lo que ya está establecido es una nueva perspectiva multidimensional del manejo gubernamental de las RI que se aianzó por completo en la época de la Guerra Fría, una época que se enriqueció y se volvió compleja con las decisiones adoptadas por las mayores potencias del mundo occidental. En el siglo XX, ello llevó gradualmente a la idea de un mundo en el que todas las regiones y países son interdependientes y están conectados, lo que hace que el orden internacional opere de un modo asimétrico. En este proceso, las formas de la diplomacia y el funcionamiento de la política exterior han cambiado constantemente, y esto trajo nuevos impactos de carácter estructural desde la última década del siglo pasado.20
20. Véase Roberts 1992.
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Los cambios después de la Guerra Fría
Pocas veces en la historia de las relaciones internacionales ha habido transformaciones tan profundas e imprevistas como las que se produjeron en torno al in de la Unión Soviética y del orden bipolar establecido en 1945. Como apropiadamente explicó el historiador Eric Hobsbawm, se trató de un “cambio epocal”, el paso de una era histórica a otra, y marcó el in de la era inaugurada con las grandes revoluciones liberales de ines del siglo XVIII, la estadounidense y la francesa.21 El ámbito internacional fue uno de los epicentros del cambio en la acción pública que resultó de la conluencia del ajuste del sistema internacional con los impactos de la última revolución cientíico-técnica y de la globalización. Esto tuvo, naturalmente, enormes implicaciones en la forma como se organizan las políticas exteriores y la actividad diplomática.
Dos son los elementos principales de este sustancial cambio de las últimas dos décadas y media: primero, se siguieron multiplicando las esferas de las políticas exteriores especializadas, y luego, se amplió el espacio territorial en torno al cual ésta se organiza, lo que provocó un debate muy profundo acerca de la vigencia del estado nacional y de la validez de otros actores y espacios para su avance.
Las nuevas políticas exteriores especiales
Al desaparecer bruscamente la Unión Soviética, la victoria de Estados Unidos pareció completa. Todo indicaba que por un periodo muy largo, el American way of life, la democracia liberal y la economía de mercado orientarían la marcha de la humanidad y determinarían un orden internacional homogéneo y estable.22 Éste fue el alcance del famoso texto El in de la historia que publicó en 1989 Francis Fukuyama.23
En el campo de las relaciones internacionales, la última década del siglo pasado se caracterizó por la expectativa de un orden internacional más pacíico y justo (aunque al inal aumentó la violencia de conlictos incontrolables en los Balcanes y en África). Esta expectativa originó varias grandes cumbres de jefes de estado para tratar de organizar la agenda positiva de los temas principales. En 1990 se realizó en Nueva York la Cumbre de la Infancia. En 1992 tuvo lugar en Río de Janeiro la Cumbre del Medio Ambiente, y en 1994 en el Cairo, una sobre población y desarrollo. En 1995 se hizo en Copenhague la Cumbre de Desarrollo Social y en 1996, en Beijing, un encuentro sobre la situación de la mujer. En 1997, en Estambul hubo una reunión de jefes de estado sobre hábitat, desarrollo de las ciudades y planiicación urbana. En estos encuentros, los gobernantes de los países suscribieron compromisos y programas para actuar en estos decisivos campos.24 Un dato nuevo fue la activa participación, en la mayoría de los encuentros, de los presidentes latinoamericanos.
El efecto directo de estas cumbres fue el surgimiento de dos formas de política exterior, 21. Véase Hobsbawm 1995, 2003.
22. Véase Kapstein y Mastanduno 1999.
23. El mérito principal de Fukuyama fue la rapidez con que presentó sus ideas luego de la caída del Muro de Berlín. Véase Fukuyama 1992.
24. El mundo después de la Guerra Fría no tiene reglas ni instituciones para una gobernanza global y las perspectivas al respecto son grises, pues ello no se logró en la década de 1990, cuando Estados Unidos tuvo su momento de mayor inluencia. Para el contexto de esta situación, véase La reforma del sistema de las Naciones Unidas (Kluwer Law International, La Haya, 2001).
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una política exterior social y otra sobre el medio ambiente (véase el capítulo 19) cuya importancia aumenta en las agendas externas de los gobiernos y en la acción de los organismos de la Comunidad Internacional.
Al mismo tiempo se abrió un debate muy profundo sobre la validez de los estados nacionales. Inluyentes autores plantearon la hipótesis de que se hallaban debilitados, y que, en un futuro próximo, podrían incluso desaparecer.25 Se destacó el ascenso que, en virtud del proceso de globalización, tenía un gran actor privado, la corporación transnacional. El dato principal que se exhibió fue que de las 100 mayores economías mundiales, 51 correspondían a grandes corporaciones internacionales, y sólo 49 a economías de estados nacionales (véase los capítulos 5 y 15). En el contexto de la tercera revolución cientíico-técnica,26 se mostró que el proceso productivo se había fragmentado y había dejado de concentrarse en los espacios nacionales, y cómo, para producir cualquier bien de consumo durable (como un automóvil o una computadora), se hacía el diseño en un país, las partes y piezas en otros países y el producto se armaba en un lugar diferente de los anteriores. El libre comercio facilitaba el desplazamiento de los componentes. Como consecuencia, se proclamaba una reducción del quehacer público estatal y una internacionalización de muchos actores privados (empresarios y de las sociedades civiles), cuya actuación internacional cobró un peso cada vez mayor y originó múltiples propuestas sobre los gobiernos y sobre el sistema de Naciones Unidas y sus organismos especializados (véase el capítulo 15).
En unos cuantos años, la actividad internacional de los países y la noción misma del sistema internacional cambiaron sustancialmente. No es de extrañar que en semejante contexto se planteara la idea del agotamiento del estado, lo cual, en la esfera internacional, suponía un número cada vez mayor de participantes en las decisiones (el estado aparece como uno más) al tiempo que hay más y más propuestas para resolver los problemas anotados de la agenda global (véase el capítulo 22).
En el orden político, esta multipolaridad se tradujo en una vigorización del agrupamiento de partidos de diversos continentes en las internacionales políticas, como la Internacional Socialista, la Internacional Demócrata Cristiana, la Internacional Liberal y los restos de lo que fue la primera de todas, la Internacional Comunista.27 Junto a esto, se organizaron parlamentos regionales o subregionales para favorecer acuerdos de integración y cooperación, tanto en Europa como en América Latina. Así, en nuestra región, surgieron parlamentos en Centroamérica, el Área Andina y el MERCOSUR.
Se aianzó, de este modo, un proceso de internacionalización de la ideología y de la política, que fue muy fuerte al inal de la década de 1980, tanto en la crisis centroamericana como en la búsqueda de las transiciones a la democracia en América del Sur, que buscaban suprimir las dictaduras de Seguridad Nacional.28*
25. Véase Held 1995; Brzezinski 1970.
26. Véase Ominami 1986.
27. La Internacional Comunista (Komintern) fue creada por Lenin en 1919 para coordinar –y en la práctica, ijar línea– a los diversos partidos comunistas del mundo, que eran concebidos como “secciones nacionales”
de un solo Movimiento Comunista Internacional, dirigido desde Moscú.
28. Este tema comenzó a cobrar importancia en la etapa inal de la Guerra Fría, cuando tres de los principales dirigentes europeos de la Internacional Socialista, Willy Brandt, Olof Palme y Bruno Kreiski, plantearon convertir a esta entidad en una alianza de partidos con participantes de todos los continentes. El tema de la internacionalización de la ideología y la política fue central en América Latina en la década de 1980, tanto para 111
En síntesis, para efectos de una mirada a los cambios de las relaciones internacionales y la diplomacia recientes, la globalización es una época con más conlictos, con más actores internacionales, con un peso creciente de entidades internacionales privadas, desde las grandes corporaciones hasta los organismos que proclaman un interés social como Amnistía Internacional o Greenpeace, con una nueva expansión de los temas que originan políticas especializadas dentro del estado, esta vez para incluir los asuntos de la agenda social, con un número mayor de diplomacias especiales que concurren en el escenario internacional para proponer y acordar decisiones, y con una acción más activa de los propios jefes de estado. También vemos aparecer coordinaciones internacionales de los parlamentos y poderes judiciales. Se trata de algo sustancialmente más complejo y amplio de lo que conocimos en las etapas previas.
El cambio en los referentes territoriales de la política exterior También han cambiado los ámbitos en que se formula la política exterior. En el estado nacional clásico, la noción de soberanía era absoluta y se encargaba a la autoridad nacional central la asignación de todas las decisiones obligatorias. Desde 1991, en cambio, emergen o se consolidan en el juego y en la decisión de las RI dos segmentos nuevos, uno situado más arriba del estado nacional, asociado a los procesos de integración de las regiones del mundo, y otro dentro del estado nacional, que se vincula con la creciente actividad internacional de entidades subnacionales. Así, distinguimos ahora tres niveles de la política internacional: la política internacional supranacional, la política exterior de los gobiernos, y la política internacional subnacional, que realizan estructuras intermedias como las provincias, estados, regiones, y también crecientemente, las grandes ciudades. El surgimiento de estas nuevas esferas tiene que ver con una lexibilización del concepto de soberanía y con la transferencia de algunos de sus atributos a los actores supranacionales y subnacionales.
La integración supranacional ha estado asociada a la formación de grandes regiones, de las que por largo tiempo fue un prototipo la integración europea. Allí se busca ampliar el mercado interno, coordinar las capacidades productivas y compartir la innovación cientíico-técnica en el espacio de los países que concurren a la integración. También se pretende abarcar el conjunto de las relaciones globales políticas y económicas frente a otras regiones e incrementar el peso regional propio ante las decisiones que adoptan los organismos del Sistema de Naciones Unidas. Se trata de un proceso que supone implantar un germen de supranacionalidad que aparece como disfuncional para las visiones que prosperaron en las largas épocas de inluencia exclusiva de lo nacional. Por eso, la negociación de acuerdos de integración regional tiene un sello de gradualidad y lentitud derivada de la resistencia que enfrenta en sectores nacionalistas de los medios de comunicación y de algunas fuerzas políticas (sobre el regionalismo y la integración, véase el capítulo 14).
Lo mismo podría decirse del explosivo incremento de la actividad internacional de los actores subnacionales, conocida con la expresión paradiplomacia,29 un fenómeno que ha tenido un fuerte desarrollo en varios países de América Latina. En algunos casos, el cuestionamiento del estado nacional ha llevado a acentuar la identidad cultural y los intereses de actores subnacionales, que se plantean la idea de una creciente autonomía y una virtual secesión frente a resolver la crisis centroamericana como para facilitar el in de las dictaduras en América del Sur.
29. Véase Aldecoa y Keaton 2001; Maira 2010.
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los gobiernos centrales de los que actualmente son parte. Casos emblemáticos a este respecto son el País Vasco y Cataluña en España; las disputas entre la Bélgica valona y la lamenca; la separación de Escocia de Gran Bretaña, o el proyecto de un estado autónomo de Quebec en Canadá. En estos casos, la actividad diplomática subnacional toma la forma de protodiploma-cia, y apunta a la preparación y gestación de la futura actividad de un estado independiente al que se busca llegar.30
En América Latina no tenemos experiencias signiicativas de este último tipo, pero la política internacional subnacional tiene crecientes y positivas expresiones, que van preigurando procesos de integración más amplios entre los estados. En algunas de ellas, actúan colectivos de organizaciones sociales junto a autoridades públicas subnacionales como ocurre en los siete Comités de Integración establecidos a lo largo de la extensa frontera entre Chile y Argentina31
o en el funcionamiento de la Triple Frontera del Iguazú entre Brasil, Argentina y Paraguay. Los estados mexicanos están desarrollando, igualmente, un trabajo de paradiplomacia en Estados Unidos en los lugares donde radican las comunidades de sus migrantes.
Así, en poco más de dos décadas se han conigurado en la mayoría de las regiones del mundo variadas y signiicativas capacidades diplomáticas, supranacionales y subnacionales, que incluyen actores públicos y privados. Lo anterior hace cada vez más tupida la malla de los vínculos internacionales de todo tipo entre los pueblos que protagonizan la actual etapa de globalización.
Conclusión
En este texto abordamos la compleja trama de la permanente ampliación de las RI y la actividad diplomática en los últimos siglos y mostramos que, tras el surgimiento del estado nacional, la política exterior se coniguró como una política pública fuerte e independiente y creó instrumentos cada vez más sólidos: las cancillerías y los cuerpos diplomáticos. Luego se agregó el funcionamiento de las organizaciones internacionales. En los siglos XIX y XX, esto tuvo una expresión deinitiva, que hizo cada vez más complejas las relaciones internacionales y el funcionamiento de la política exterior. Pero, después de la Guerra Fría, esta actividad empieza a tener una dimensión más universal, pues incluye a cada vez más actores públicos y privados. También encontramos un número creciente de políticas exteriores especializadas que exigen el trabajo de un centro coordinador y uniicador de los “intereses nacionales” que debieran ser las cancillerías. Igualmente, se requiere una mayor capacidad de los gobiernos nacionales para abarcar los retos de la actividad internacional en sus nuevas esferas supranacional y subnacional.
En suma, estamos en un tiempo de creciente importancia y complejidad de lo internacional y de las diversas diplomacias y actores que actúan para realizarla. En todo este proceso advertimos un retraso en la mayoría de los países de América Latina en lo relativo al enfoque diplomático y al quehacer internacional. Sólo Brasil y su Cancillería –Itamaraty– marchan al ritmo de los retos históricos más recientes. Los demás países, cuál más, cuál menos, necesitan una reorganización de su política exterior que les permita enfrentar los complejos retos de un sistema internacional condicionado por los cambios que han seguido a la Guerra Fría y los dilemas de la globalización.
30. Véase Keaton 1996.
31. Véase Silva y Morán en Maira 2010, 259.
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11. Seguridad
Mónica
Herz
El primero de marzo de 2008, efectivos militares asesinaron mientras dormía a Luis Edgar Devia, alias Raúl Reyes, número dos de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia. Lo inusual del caso es que el líder rebelde descansaba en un campamento en territorio ecuatoriano y que sus victimarios pertenecían al ejército colombiano. Como el episodio ilustra, los países latinoamericanos enfrentan grandes retos de seguridad. ¿Qué nos pueden decir los instrumentos analíticos producidos por los estudios de seguridad acerca de esta realidad?
¿Cómo pueden estos mismos instrumentos proveer respuestas a las cuestiones éticas y políticas planteadas por esta delicada situación?
En este capítulo se presentarán las herramientas teóricas y conceptuales desarrolladas desde que inalizó la Segunda Guerra Mundial en la investigación de la seguridad internacional, con el propósito de entender, explicar e interpretar esta parte del mundo social.1 En la primera parte se abordará la perspectiva realista que dominó el área durante la Guerra Fría; después, iremos al debate sobre la ampliación del concepto de seguridad y consideraremos, inalmente, las diferentes versiones críticas que se desarrollaron en la subdisciplina desde la década de 1980.
El estado comenzó a ser visto como una posible fuente de inseguridad y los especialistas incluyeron en sus consideraciones otros objetos referentes. De este modo, la subdisciplina de la seguridad cambió dramáticamente y varias de sus fronteras teóricas han sido puestas en tela de juicio durante los últimos 30 años, por ejemplo, los límites entre disciplinas y subdisciplinas, las fronteras entre los procesos nacionales y los internacionales, y las demarcaciones entre experiencias legítimas e ilegítimas. Se ha abierto un gran campo de investigación para los estudiantes y especialistas latinoamericanos. El capítulo termina con algunas propuestas en esta dirección.
Guerra Fría
La subdisciplina de los estudios de seguridad internacional nació después de la Segunda Guerra Mundial, tan sólo a unos años de que las Relaciones Internacionales (RI), como disciplina, comenzaran su institucionalización en la década de 1920. Los estudios de seguridad se enfocaron inicialmente en cómo garantizar la seguridad del estado contra amenazas internas y externas y en cómo el uso de la fuerza del estado puede servir para esos ines. El lujo de recursos para inanciar estudios de seguridad en Estados Unidos fue muy copioso. El campo de 1.
Para una revisión de la bibliografía sobre el tema, véase Sheehan 2005; Hansen y Buzan 2009.
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investigación se expandió a otras partes del mundo y se ha diversiicado de manera creciente.2
El estudio de la guerra y la geopolítica constituyen importantes antecedentes para la historia de la subdisciplina. Hasta inales de la Segunda Guerra Mundial, la guerra se estudió como historia militar o como derecho y ilosofía del uso de las fuerzas armadas. La geopolítica, por otro lado, se centró en cómo la posición geográica, el espacio y las distancias repercuten en la proyección del poder. Más importante, las complejas relaciones entre guerra y política examinadas por el ilósofo prusiano de la guerra, Carl von Clausewitz,3 durante la primera mitad del siglo XIX fueron retomadas por el nuevo campo.
La primera referencia a la nueva disciplina aparece en los estudios estratégicos realizados por la RAND Corporation, establecida en 1948 en California, que congregó a especialistas civiles de diferentes áreas. El foco de atención era cómo los estados deberían usar la fuerza o la amenaza del uso de la fuerza con la intención de alcanzar sus intereses nacionales o, más especíicamente, cómo hacer de la disuasión nuclear una estrategia de seguridad nacional.
Bernard Brodie4 y Thomas Schelling5 formularon los procedimientos de trabajo más comunes que marcarían la época dorada de los estudios estratégicos (que abarca desde la mitad de la década de 1950 hasta mediados de la siguiente) y cuyos conceptos todavía ejercen inluencia.
Pero el cambio de los estudios de guerra o de defensa a los estudios estratégicos o de seguridad implicó una amplia inserción en la sociedad de temas pertenecientes al uso de la fuerza, lo que abrió el camino a la incorporación del nuevo campo de estudio en las RI.
No sorprende que el Realismo haya sido el pensamiento hegemónico en la subdisciplina, puesto que se presentaba como una agenda militar ocupada de cuestiones relativas a las armas nucleares, precisamente cuando prevalecía la idea de que la Unión Soviética planteaba una profunda amenaza militar e ideológica para Occidente (véase el capítulo 2). De este modo, los lentes más apropiados para observar este periodo histórico fueron una clara distinción entre el ámbito interno de orden y paz, y el externo de anarquía y amenaza, y un énfasis en el estado como actor racional, calculador de riesgos en un ambiente peligroso.
Algunos conceptos centrales desarrollados en la subdisciplina durante su fase inicial son todavía cruciales para entender la bibliografía y, en particular, tanto para las relaciones entre iniciativas académicas y proyectos políticos, como en los debates relevantes para el funcionamiento del sistema internacional. Pasamos ahora al análisis de los conceptos de seguridad nacional, dilema de seguridad, balance de poder y disuasión nuclear.
La seguridad nacional es un concepto que sirve de guía para el diseño de políticas destinadas a incrementar la seguridad militar del estado, ya sea a través del mejoramiento de las capacidades o de la formación de alianzas. Comenzó a estar imbricado en el discurso oicial y académico en el momento en que el sistema anárquico (en el que no existe una autoridad superior capaz de garantizar apego a las normas por los estados territoriales soberanos) se volvió central para el análisis académico. El debate incluye los varios caminos en que el poder militar puede ser desplegado, pero también los fundamentos del poder militar que abarca estructuras económicas y sociopolíticas, y la capacidad del estado para movilizar recursos.
2.
Para una comprensión de esta diversidad, véase Tickner y Waever 2009.
3.
Clausewitz 1968.
4.
Brodie 1959.
5.
Schelling 1960.
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El dilema de seguridad, formulado tiempo atrás en la historia de la subdisciplina, ha generado mucho debate en el Realismo, pero también entre los teóricos institucionalistas y críticos. John Herz6 y Robert Jervis7 plantearon la idea de que el poder militar aparentará ser ofensivo para otros, incluso cuando las políticas son defensivas, y que eso suscita una respuesta que puede convertirse en una espiral de carrera armamentista y de percepción de amenazas. En el sistema internacional, donde reina la incertidumbre, los estados tienden a pensar lo peor y a prepararse para la competencia. Por tanto, es la estructura del sistema lo que genera una realidad trágica,8
la cual, inevitablemente, llevará a la guerra en algún momento. Es importante notar que los realistas no llegan por fuerza a un acuerdo sobre el grado de peligro que se enfrenta en el contexto internacional ni sobre la apabullante presencia del dilema de seguridad. En este sentido, el capítulo 2 le permitirá al lector entender estas diferencias.
Los realistas consideran crucial el análisis del equilibrio de poder entre grandes potencias, superpotencias y poderes regionales, y gran parte de su investigación se dirige a evaluar la polaridad del sistema y sus cambios (el desarrollo de este concepto y las diferencias entre el análisis realista del equilibrio de poder son materia del capítulo 2).9
Comprender el papel y la relevancia del concepto de disuasión es también crucial para el campo de la seguridad internacional. La disuasión es el intento de inluir en la conducta de los otros actores a través de amenazas condicionantes y de la constricción de su abanico de opciones.10 Mucha de la bibliografía sobre disuasión se centra en los mecanismos para administrar los miedos, en un contexto en que los actores racionales interactúan dentro de un mismo espacio anárquico y en una dinámica de competencia por el poder en el sistema internacional.
El debate sobre la disuasión se ha centrado en los mecanismos para lograr la estabilidad y los esfuerzos se han concentrado en la predicción del éxito o fracaso. El fracaso lleva a la guerra, mientras que la solución pacíica a una disputa puede ser recibida como un éxito. Se ha establecido en la bibliografía especializada que disuadir implica la capacidad de tomar represalias si la disuasión falla y que la amenaza del uso de la fuerza debe ser percibida como creíble.
Por supuesto, la disuasión convencional se ha practicado más que la disuasión nuclear, pero recibió menos atención durante la Guerra Fría.11 Curiosamente, cuando la contención (es decir, la política encaminada a impedir la expansión del área de inluencia soviética) comenzaba a ser un concepto central de los especialistas en seguridad internacional, la disuasión ofrecía un método para contener, aparentemente, al bloque soviético.
La teoría de la disuasión está basada en el supuesto de que las armas nucleares convencerán a otros estados de no atacar con sus propias armas nucleares y, en este contexto, la promesa y credibilidad de represalia son cruciales. La capacidad (en particular, la de golpear por segunda vez), la credibilidad y la comunicación (especialmente las señales de solución del problema) se postularon como condiciones de un uso provechoso del método. La destrucción mutua asegurada (Mutually Assured Destruction, o MAD en inglés) asume que ninguno de los lados se atreverá a 6.
Herz 1950.
7.
Jervis 1978.
8.
Mearsheimer 1990, 2001.
9.
Walt 1987; Wolhlforth 1993.
10. Schelling 1966; Morgan 1977; Freedman 2004.
11. Mearsheimer 1983; Huntington 1983-1984; Shimshoni 1988.
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lanzar el primer golpe porque esto podría llevar a una escalada y se producirían inaceptables pérdidas para ambas partes. Por tanto, se asegura una paz global tensa pero estable en tanto que las carreras armamentistas continúen y las partes traten de garantizar la paridad nuclear.
La teoría de la disuasión nuclear formulada durante la Guerra Fría por los estrategas nucleares occidentales tenía el objetivo principal de prevenir la guerra, no ganarla, y tal es su máxima paradoja: se acumularon arsenales para prevenir su uso. En este sentido, el énfasis se puso en la generación de un sistema de cálculos que llevaran a la estabilidad y se desarrollaron modelos complejos y abstractos para predecir la conducta y administrar la carrera armamentista.
Puesto que la información más relevante estaba clasiicada y no había datos empíricos sobre el estado de guerra nuclear, los académicos se apoyaban en métodos deductivos tales como la teoría de juegos. Por supuesto, algunas crisis de la Guerra Fría pusieron en duda la estabilidad del sistema generado.
La disuasión es todavía un concepto muy poderoso, aun si la agenda de seguridad internacional ya no se enfoca sólo en las relaciones nucleares entre Rusia y Estados Unidos. Es un concepto que se encuentra con facilidad en el pensamiento estratégico y en el discurso militar y cumple una función crucial en la decisión de distribuir recursos para mejorar la capacidad militar. De esta forma, mientras China, la India y otros países comienzan a ser participantes relevantes, particularmente en asuntos regionales, el concepto continúa siendo parte de la temática de la seguridad internacional.
La ampliación del concepto
Esta muy limitada perspectiva sobre la seguridad internacional fue objetada por varios procesos y acontecimientos. La necesidad de volver a imaginar el papel de los recursos, actores, instituciones y burocracias al inal de la Guerra Fría, las guerras civiles de la década de 1990, la conexión entre pobreza, desarrollo y violencia o entre la guerra y las emergencias humanitarias producidas por crisis y debates políticos ejercieron presión en los especialistas para que repen-saran el campo y el concepto de seguridad.
La ampliación del concepto comprende tres diferentes movimientos teóricos que debieran ser considerados si pretendemos entender cómo la subdisciplina está estructurada hoy en día: primero, la internacionalización de la seguridad; segundo, la incorporación de esferas no militares de interacción al subcampo, y inalmente, la incorporación de nuevas fuentes de amenazas, objetos referentes y temas para el debate. Este proceso implicó una discusión sobre qué signiica la seguridad, a quién o qué deberíamos estudiar y, por tanto, una nueva deinición del campo en sí mismo.12
La Comisión sobre Temas de Seguridad y Desarme, presidida por el primer ministro sue-co Olof Palme, propuso en 1982 la nueva agenda de seguridad. Señalaba que las principales amenazas a la seguridad internacional no provenían de los estados, sino de los problemas mundiales, y que por consiguiente eran materia de seguridad común, no de seguridad nacional (sobre los problemas mundiales, véase el capítulo 22). Disparidad social, problemas ambientales y el costo de los armamentos fueron temas destacados (véase el capítulo 19 para los problemas medioambientales). La redeinición implica, por un lado, una epistemología objetiva cuando los autores subrayan algo que sucede fuera del sujeto, como por ejemplo las nuevas formas de 12. Tickner 1995; Rothschild 1995.
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interacción; y por el otro, una epistemología subjetiva cuando los autores recalcan cómo diferentes discursos, actores y prácticas redeinen lo que es la seguridad. En consonancia con la tendencia constructivista, los procesos sociales que producen deiniciones de amenazas y entendimientos intersubjetivos de seguridad comenzaron a ser centrales en este debate (véase el capítulo 4).
Los autores de la escuela de Copenhague cobraron prominencia en este debate. La secu-ritización pasó al centro del escenario académico, pero no se trata solamente de un discurso acerca de la seguridad, sino que abarca los requisitos para implantar medidas y emprender acciones de emergencia fuera de los límites normales del procedimiento político. Buzan, Waever y Wilde13 hablan de amenazas existenciales, las cuales varían de sector a sector y entre diferentes objetos referentes. Cuando se identiica una amenaza existencial, tienen lugar medidas y acciones de emergencia fuera de las “fronteras normales del procedimiento político”. Aquí se percibe claramente el enfoque subjetivo: no hay amenaza objetiva, los actores presentan las amenazas como tales a través de actos discursivos (speech acts). Lo que hace a un asunto ser de seguridad es el acto discursivo que lo securitiza, esto es, el tratamiento de un asunto en términos de seguridad y la consecuente aceptación de este acto por parte del público.
El concepto de seguridad internacional comenzó a ser prominente en el campo en la década de 1970, cuando la relación entre la disuasión nuclear mutua y la interdependencia comenzó a moverse de las preocupaciones iniciales relacionados con la seguridad nacional a la percepción de que no podría ser entendida o abordada sin referencia a la seguridad internacional (sobre la interdependencia, véase el capítulo 3). Así, la preocupación exclusiva por la seguridad de los estados fue sustituida por un énfasis en la seguridad del sistema internacional, la cual, por supuesto, está fundamentada en la seguridad de los estados. El in de la Guerra Fría y el de-bilitamiento de las fronteras nacionales debido al lujo de armas, actividades delictivas y otras amenazas elevaron el estatus de la idea de seguridad internacional y llevaron a los especialistas a pensar en términos de un debate más amplio sobre globalización y transnacionalización. Los papeles desempeñados por la seguridad colectiva, la nueva esfera de intervencionismo y la creciente red de normas internacionales constituyen los aspectos del debate sobre la redeinición de la seguridad que expresa el proceso de internacionalización. Se ha reconocido que la creciente interdependencia de las sociedades ha alcanzado a la dimensión de seguridad. Esto es perceptible en las discusiones planteadas por las amenazas impuestas por las armas nucleares, químicas y biológicas, el desplazamiento de refugiados en conlictos internos, las crisis ambientales y los abusos humanitarios. Aún más, las “nuevas guerras” de la década de 1990
llamaron la atención sobre la brecha existente entre la seguridad doméstica e internacional, en tanto que los conlictos internos generaron crisis regionales y convocaron la presencia o aun la intervención internacional.14
El grado de interdependencia puede diferenciarse si se incorpora al análisis el nivel regional. De hecho, para comprender el cambiante signiicado de la seguridad, debemos también considerar el señalamiento que hace Barry Buzan sobre el renovado papel del espacio en los estudios de seguridad internacional. El concepto de complejos de seguridad regional se centra en las regiones donde la relación entre estados es tan grande y abarca tanto intereses compartidos como rivalidades, que uno no puede comprender la seguridad de un estado sin remitirse a la 13. Buzan, Waever y Wilde 1998.
14. Kaldor 1999.
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seguridad del grupo regional.15
La conceptualización de Buzan se volvió inmensamente inluyente. Para él, la seguridad implica la estabilidad de los estados y de sus sistemas de gobierno; preocupaciones de seguridad económica en cuanto al acceso a recursos necesarios para sostener el bienestar y el poder del estado; la seguridad en el sector social abarca lenguaje, cultura, religión e identidad nacional, y la seguridad ambiental atañe al mantenimiento de la biosfera que sostiene la vida humana.16
En contraste con el enfoque anterior centrado solamente en las amenazas al estado, las amenazas que enfrentan individuos, grupos identitarios, regiones y civilizaciones se toman en cuenta. En particular, el concepto de seguridad humana releja el crecimiento de la interacción entre el debate sobre la seguridad internacional, los derechos humanos, el derecho y las necesidades humanitarias, el desarrollo y los estados fallidos. El concepto de seguridad humana, acuñado en el Informe de Desarrollo Humano de 1994 del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, incorporó la seguridad económica, personal, de salud, alimentaria, política y de medio ambiente y marcó un momento crucial en la transición hacia un concepto más amplio de seguridad.17
El individuo es visto como un referente principal de seguridad y se subrayan las relaciones entre violencia, política y desarrollo.
Ahora se consideran muchas fuentes nuevas de amenazas, en particular los actores no estatales que recurren a medios violentos. La bibliografía sobre terrorismo, que se acumuló enormemente después de los ataques del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos, observa a los individuos y grupos que usan la violencia por medios políticos y generalmente sigue manteniendo al estado como el objeto referente. En contraste, la bibliografía que ubica fuentes de amenazas en el medio ambiente y en la situación económica tiende a adherirse a la perspectiva de seguridad humana.
La incorporación de la subjetividad al debate sobre la seguridad internacional permite formular preguntas sobre el signiicado de la seguridad e indagar en los cambios históricos del concepto de seguridad y la sociología de la construcción de las amenazas. La idea del peligro como condición objetiva, vista como realidad independiente de los sujetos, fue cuestionada en el nuevo campo de investigación en su conjunto. La pregunta estribaba, más bien, en cómo se interpreta y se articula el peligro, quién lo hace y con qué consecuencias políticas.
La expansión del concepto de seguridad generó y todavía genera controversias. Se argumenta que tratar un nuevo grupo de temas y actores en términos de seguridad redeine la jerarquía de prioridades y distribución de recursos, de modo que se presta más atención a la cuestión apremiante, a que se escuchen más voces y a que se aprehendan las conexiones entre los diferentes aspectos de la realidad. Además, se argumenta que la ampliación del debate sobre seguridad permite que estos mismos temas y actores sigan siendo tratados en términos militares y de confrontación, o dentro de la lógica de excepción en la que podría signiicar la suspensión del debate político o de los derechos legales.18
15. Buzan y Waever 2003.
16. Buzan 1991; Buzan, Waever y Wilde 1998.
17. UNDP 2004; Kaldor 2007.
18. Deudney y Matthews 1999; Huysman 1995.
119
Reglas e instituciones
El concepto de gobernanza comenzó a formar parte del vocabulario en la década de 1990, en el contexto de la necesidad de captar conceptualmente una realidad internacional compuesta por “sistemas de reglas en todos los niveles de la actividad humana” que están al inal de cuentas entreverados en relaciones de interdependencia.19 El debate sobre gobernanza en el campo de la seguridad o sobre la seguridad internacional y gobernanza suscitó diferentes preguntas relativas a la dimensión internacional de la organización política y llevó a la subdisciplina hacia la agenda neoliberal sobre instituciones y la agenda constructivista sobre cómo las ideas, identidades y normas se constituyen socialmente.
El papel que representan las instituciones internacionales al enmarcar las interacciones de los actores constituye un punto central de debate en las RI (véase el capítulo 13) y ha impactado también al área de la seguridad. La cooperación ha llevado a la creación de alianzas, regímenes y organizaciones internacionales que han sido centrales para el avance de la subdisciplina de la seguridad, e institucionalistas y constructivistas en particular han considerado su papel.
La perspectiva que adoptan institucionalistas y especialistas de la Escuela Inglesa y que plantea que las relaciones dentro de la esfera internacional están basadas en normas y cultura, ha tenido también gran inluencia en la subdisciplina de la seguridad, particularmente a manera de regímenes en la esfera de la seguridad, tales como el régimen de no proliferación, que llegó a ser un tema relevante de investigación.20 De hecho, el sistema de seguridad colectiva, aincado sobre la norma de que un ataque a un miembro del sistema se considera un ataque al sistema y por tanto debería generar una reacción colectiva, comenzó a ser tema central para autores interesados en la gobernanza global.21 La perspectiva racionalista que dominó la disciplina de las RI hasta la década de 1980 y que es todavía enormemente inluyente abordó el análisis de la seguridad internacional mediante la aplicación de la teoría de juegos y la evaluación de posibilidades de cooperación en condiciones de anarquía. Para esta agenda de investigación, el concepto de seguridad cooperativa es relevante en tanto que se cree que mide aquello que genera transparencia y puede solucionar el dilema de seguridad, y llevar a los estados hacia la cooperación y la administración común de los problemas internacionales.
La agenda constructivista de seguridad permitió cuestionar la idea de interés nacional y tratarla subjetiva e históricamente. Identidad, cultura y normas comenzaron a ser conceptos centrales para esta agenda de investigación (véase el capítulo 4).22 Muy importante, el proyecto constructivista dio lugar a una perspectiva sobre la formulación de amenazas y sobre la naturaleza histórica de estos procesos. Las identidades colectivas, las normas internacionales y las interpretaciones de amenaza se ponen sobre la mesa de los analistas de seguridad internacional para su escrutinio.23
La inluencia del enfoque constructivista coincide con el in de la Guerra Fría y el énfasis creciente sobre la conexión entre los derechos humanos y las agendas humanitarias y de seguridad, como se observa claramente en las resoluciones del Consejo de Seguridad sobre 19. Rosenau 1995; Weiss 2000. Véase el capítulo 22.
20. Wallander y Keohane 1999.
21. Weiss, Forsythe, Coate y Pease 2013; Luck 2006.
22. Onuf 1989.
23. Jepperson, Katzenstein y Wendt 1996.
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derechos humanos y asuntos humanitarios y sobre la naturaleza multidimensional de las operaciones de paz. De este modo, la teoría y la práctica de la paz democrática comenzaron a ser parte de la temática de la seguridad (véase los capítulos 3 y 12).24 La cooperación para el establecimiento por medios institucionales de la paz, tanto interna como internacional, llegó a ser un tema central para la agenda de investigación en seguridad internacional.
Emanuel Adler y Michael Barnett han depurado el concepto de comunidades de seguridad, postulado e investigado por Karl Deutsch en la década de 1950.25 Una comunidad de seguridad, de acuerdo con Deutsch, es un grupo de personas que poseen una noción de comunidad.
Obviamente, la idea de que el concepto de comunidad, ampliamente usado en las Ciencias Sociales, tenía un papel en las Relaciones Internacionales, fue revolucionaria en esa década.
El autor proponía que la creación de instituciones y prácticas formales e informales garantiza transformaciones pacíicas entre los países soberanos durante un largo periodo. Expectativas concernientes al cambio pacíico comenzaron a consolidarse, la guerra no es opción de las relaciones internacionales y no hay preparativos de guerra contra miembros de la comunidad.
En suma, los conlictos se resuelven por varios medios, excluyendo el uso de la fuerza.
Estudios críticos de seguridad
El giro pospositivista en las RI ejerció una inluencia en el estudio de la seguridad internacional, al abrir un frente crítico sobre el paradigma realista desde diferentes puntos de vista.
El grupo de académicos que veremos ahora comparte una insatisfacción con la cada vez más amplia agenda de seguridad y una preocupación con la introspección y los mecanismos de exclusión asociados con la seguridad internacional. Por tanto, el análisis de las amenazas, el uso de la fuerza o la centralidad del estado como garante de la seguridad se debate desde la perspectiva de ilósofos posestructuralistas y de la teoría crítica (sobre el Pospositivismo y Posestructuralismo, véase el capítulo 7).26
Varios autores asociados a los trabajos de Kenneth Booth27 y la escuela de RI de Aber-ystwyth han reinterpretado la esfera de la seguridad internacional con el interés puesto en la emancipación y autonomía frente a la opresión y la injusticia. El motor que guía la investigación en seguridad marcha gracias a una forma diferente de política que faculta a los marginados.
La inluencia que en los últimos 30 años han tenido autores posestructuralistas, como François Lyotard, Michel Foucault y Jacques Derrida, trajo una forma de crítica a la disciplina de las RI en términos de metanarrativas que reproducen las relaciones de exclusión y dominación. El movimiento inluyó también en el estudio de la seguridad internacional y se puso en entredicho la perspectiva realista del mundo que dominaba la subdisciplina, debido a su postura epistemológica positivista y en particular por su intención de alcanzar explicaciones causales y predicciones, por su énfasis en el estado como garante de la seguridad y por su creencia en ideas universales estables, tales como que los estados buscan maximizar su poder.28
El posestructuralismo lidia con la construcción del enemigo y de la amenaza en una man-24. Doyle 1983.
25. Adler y Barnett 1998; Deutsch, Burrell y Kann 1957.
26. Zartman 2007; Wallensteen 2011.
27. Booth 1991, 1995, 2008.
28. Campbell 1992; Fierke 2007.
121
era diferente, dado su intento de desestabilizar el conocimiento acerca de lo internacional y cuestionar conceptos que se tomaban como naturales. El libro de David Campbell, publicado en 1992, constituye una innovación, ya que se enfoca en un recuento no esencialista del peligro y de la perspectiva crítica de la seguridad y trae el debate de la seguridad internacional y la seguridad nacional al campo de la crítica a la modernidad y la preocupación por los mecanismos que reproducen las fronteras y las prácticas excluyentes de la modernidad. Distanciándose del análisis tradicional de la seguridad, Campbell examina la relación entre la identidad colectiva y el discurso de política exterior. De acuerdo con este autor, las prácticas excluyentes implican un discurso de miedo en que se subrayan los peligros del mundo, el orden y su estabilidad interna.
La articulación de la otredad reproduce al estado moderno y al mismo tiempo se tienden las fronteras. Campbell intenta comprender cómo el estado, o su interior,29 se constituye como un ser colectivo en las prácticas de política exterior marcadas por la exclusión, mientras los peligros quedan situados en el exterior.
El trabajo del sociólogo francés Pierre Bourdieu, junto con el de Foucault, inluyó en la agenda de seguridad introducida por Diddier Bigo e inspiró su análisis crítico de lo internacional, de las esferas nacionales y mundiales y de la construcción de las fronteras. La Sociología Política Internacional comenzó a ser importante referencia para el estudio de la seguridad, junto con otros tratamientos críticos, al proponer una perspectiva interdisciplinaria sobre la seguridad. La perspectiva introducida por este autor trata la seguridad como una práctica.30 Se centra en el estudio de burocracias transnacionales y agentes privados que manejan la inseguridad (o ansiedad) cotidianamente y producen rutinas. En contraste con los trabajos sobre la producción del discurso acerca de amenazas centradas en excepcionalidades, en este caso las prácticas rutinarias y el trabajo diario de los profesionales de la seguridad generan preguntas de investigación, que muchas veces se formulan en términos de su capacidad de encuadrar fenómenos sociales especíicos como problemas de seguridad y de deinir la solución a éstos.
La seguridad es una forma de conocimiento; hace inteligible el mundo y no un escenario que puede ser asido.
Conclusión: Los estudios de seguridad y América Latina El estudio de la seguridad internacional ha sido visto principalmente como una empresa europea y estadounidense, como es notorio si revisamos la lista de autores citados en este capítulo. La historia de las relaciones internacionales europeas y estadounidenses ha afectado profundamente la subdisciplina. La Guerra Fría, la experiencia de las dos guerras mundiales, el combate al terrorismo, el papel de las élites estadounidenses y europeas en la expansión y estabilización del capitalismo y la democracia liberal, los movimientos paciistas y feministas, todo esto dejó una huella indeleble en el campo, lo cual plantea importantes preguntas para los países de otras regiones, como América Latina. ¿Cómo podemos establecer una relación creativa con las teorías, conceptos e ideas desarrollados durante los últimos 70 años? Los marcos teóricos desarrollados en Europa y Estados Unidos han guiado el estudio de la seguridad y las RI en América Latina. Como ha demostrado Arlene Tickner, 68% de los cursos que se im-parten en América Latina usan textos clásicos (estatocéntricos y no estatocéntricos).31 ¿Cómo 29. Walker 1993.
30. Huysmans 2006; Bigo 2002.
31. Tickner 2002.
122
se supone que nos moveremos más allá de la práctica de leer solamente textos europeos y estadounidenses y comenzaremos a ser creativos productores de ideas?
Durante los últimos 30 años se han emprendido estudios de la seguridad internacional en América Latina, en contraste con la experiencia previa de exclusividad militar en el tratamiento de las relaciones entre el uso de la fuerza y la política exterior.32 La expansión del concepto de seguridad permitió que especialistas abordaran las amenazas producidas por estados y las provenientes de la actividad delictiva, pero mantuvieron la práctica de importar modelos europeos y estadounidenses. Aún más, la atención dada a los sectores económicos y sociales facilita la traducción de conceptos y vocabularios pertenecientes a la realidad latinoamericana.
Actualmente, los supuestos realistas son todavía la base del debate de la seguridad en América Latina. Las ideas elaboradas desde mediados de la década de 1950 hasta mediados de la siguiente, en lo que entonces se llamó teoría estratégica, son instrumentos de análisis que aún aparecen en la mayoría de los artículos y presentaciones. La seguridad nacional sigue siendo el concepto clave, lo que expresa la visión continuada de que la seguridad del estado está en el centro del debate y que la capacidad militar es el último garante en un sistema anárquico. Pero los intentos de revitalizar las instituciones de seguridad en la región desde la década de 1990
constituyen el telón de fondo de la discusión académica sobre las instituciones de seguridad, y la experiencia y tradición de la resolución pacíica de los conlictos adquiere su máxima expresión en el análisis de los procesos de negociación. El in de los conlictos en América Central, el colapso de la hipótesis de guerra entre Argentina y Brasil, la solución a varias relaciones contenciosas tales como las de Argentina y Chile y de Perú y Ecuador refuerzan el interés en la materia.
A pesar de las peculiaridades de las amenazas percibidas, uno puede observar todavía una tendencia a importar los marcos teóricos de Europa y Estados Unidos. Concebir interpretaciones creativas sobre la seguridad internacional, adquirir la capacidad de enfrentar la especiicidad de los problemas de seguridad de América Latina y aprender a analizar los problemas internacionales desde perspectivas únicas son los retos inmediatos. Si bien nos movemos más allá de relexiones descriptivas sobre la dinámica de seguridad en América Latina y de recomendaciones prescriptivas, la empresa es todavía un proyecto pendiente para los académicos de la región.
La bibliografía crítica revisada ofrece posibilidades de diálogo que aún están por recibir una inversión signiicativa. La función de la lógica de la excepción al socavar las experiencias democráticas en América Latina y el papel que el estado cumplió o cumple en la generación de inseguridad realza la relevancia de la agenda crítica de seguridad. La importación de las prácticas de estado para enfrentar el terrorismo o los lujos de distinta índole aumenta la necesidad de contar con análisis e investigaciones más concienzudos sobre cómo estos mecanismos determinan papeles especíicos e impactos en la región. Más importante es que las formas de exclusión y trazado de fronteras que se suceden en la región exigen las luces de la agenda crítica. El enfoque sobre las relaciones entre lo local, lo nacional, lo regional, lo internacional y lo mundial, al ir más allá de los conines tradicionales de la disciplina, puede ofrecer lentes de observación inspiradores para una comprensión de lo que la seguridad puede signiicar en América Latina.
32. Algunos ejemplos de esta bibliografía son Buitrago y Tokatlian 1994; Diamint 2001; Grabendorff 2003; Mason y Tickner 2006; Mathieu y Rodríguez 2009; Vélez 2008; Aravena y Goucha 2002.
123
Negociaciones, resolución de conlictos y paz 12. Negociaciones, resolución de
conlictos y paz
Arie M. Kacowicz
A partir de 1883, inalizada la Guerra del Pacíico entre Chile, Perú y Bolivia, América del Sur se puede considerar como una peculiar zona de paz, en el sentido de que prácticamente no ha habido guerras internacionales entre los países de la región.1 En los 130 años transcurridos entre 1883 y 2013, dicha zona de paz mejoró su grado y calidad de ser una paz negativa (mera ausencia de guerras internacionales), a la imposibilidad de tener una guerra, especialmente en el Cono Sur de América del Sur ( paz estable) y a la creación de una incipiente comunidad pluralista de seguridad, con una identidad común, desde la década de 1990 entre los países miembros del MERCOSUR. Desde comienzos del siglo XXI, la formación de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) y sus negociaciones multilaterales implica también la posibilidad de ampliar la comunidad de seguridad para incluir a todos los países de la región.
En términos relativos, América del Sur puede considerarse como el área más pacíica del Tercer Mundo durante el siglo XX, mucho antes de que sus regímenes políticos se transfor-maran en democracias estables. El uso del término pacíico se reiere a la ausencia de guerras internacionales, no a la falta de conlictos internos. Con la excepción de la Guerra del Chaco en 1932-1935 entre Bolivia y Paraguay, y la breve guerra del Marañón/Oriente entre Perú y Ecuador en junio de 1941 (con dos breves secuelas en 1981 y en 1995), no ha habido otras guerras entre los países de la región (las Malvinas es un caso excepcional que confrontó a Argentina y al Reino Unido en 1982). La región es entonces anómala en términos de las Relaciones Internacionales (RI), pues se caracteriza por la resolución pacíica de los conlictos internacionales a través de la predilección de negociaciones directas, mediación y procedimientos jurídicos (especialmente el arbitraje).
¿Cómo se explica dicha anomalía?2 ¿Por qué la paz y la resolución pacíica de conlictos han prevalecido en América Latina, especialmente en América del Sur? Para poder responder a estas preguntas presentaré una tipología de tres conceptos clave que se relacionan mutuamente: negociaciones, manejo y resolución de conlictos, y paz internacional, en el marco de la diplomacia y la conducción de la política exterior.
La negociación es el método más antiguo y a la vez el más empleado en la vida cotidiana (pacíico y socialmente aceptable) de lograr acuerdos y conciliar diferencias entre dos o más partes en conlicto. Se trata del método diplomático por excelencia y consiste en el enten-1.
Kacowicz 1996 y 1998; Terradas 2009.
2.
Véase inter alia Centeno 2002; Kacowicz 1996, 1998, 2005a; Mares 2001; McIntyre 2005; Miller 2007.
124
dimiento directo de las partes.3 La negociación es una forma pacíica de manejar y resolver conlictos internacionales basándose en los intereses en común (manejar o resolver el conlicto, obtener la paz) y, al mismo tiempo, en los intereses divergentes (que justiican la necesidad de negociar).
La negociación es también un proceso de cooperación, según el cual los actores adaptan sus conductas a las preferencias presentes o anticipadas de los otros, a través de cierta coordinación de sus políticas. Dicha cooperación no signiica de suyo la ausencia de conlictos, pero sí su manejo y a veces su resolución.4 Los procesos de negociación no garantizan siempre que se consiga la paz, y su fracaso puede llevar muchas veces a la guerra. Por ejemplo, Argentina negoció de buena fe con el Reino Unido la suerte y el futuro político de las Islas Malvinas entre 1965 y 1982. El fracaso de dichas negociaciones llevó a la invasión argentina del 2 de abril de 1982 y a una guerra inusitada que prolongó (sin resolver hasta el día de hoy) el conlicto entre ambos países y que fue caracterizada por Jorge Luis Borges como “la pelea de dos pelados por un peine”.
Paralelamente, un conlicto territorial similar entre Argentina y Chile respecto a las islas del Canal de Beagle fue resuelto pacíicamente gracias a la mediación papal y a las negociaciones celebradas entre 1979 y 1984, a pesar o quizá debido al rechazo argentino del arbitraje británico en favor de Chile de 1977.5
Este capítulo se divide en tres partes. Primero deino y explico el concepto de negociaciones internacionales, incluido un breve análisis del concepto de regateo. En segundo lugar me reiero al tema de conlictos internacionales y del manejo y resolución de conlictos. En la tercera parte retorno al tema de la paz internacional, especialmente en términos regionales.
Negociación internacional
Deinición y elementos esenciales de la negociación
El término negociación internacional se reiere a los procesos y métodos utilizados por actores internacionales para obtener sus objetivos mediante estrategias de persuasión e interacción.
De hecho, toda negociación puede ser deinida como un proceso en el cual se ofrecen proposiciones explícitas con el propósito de llegar a un acuerdo sobre el intercambio o la realización de un interés común cuando existe un conlicto de intereses.6
Las partes contrincantes entran en una negociación porque creen en la posibilidad de obtener un mejor resultado que la continuación de la situación actual ( statu quo). Obviamente, la participación en una negociación no implica la obligación explícita de llegar a un acuerdo, pero por lo menos asume la buena intención y voluntad de alcanzar ese objetivo. De esta manera, la negociación es un mecanismo dirigido, a través de ciertas decisiones comunes, a regular un 3.
Pace 2010, 6, 14.
4.
Véase Keohane 1988; también Oye 1986, respecto a cooperación.
5.
Kacowicz 1994 y 2005a. Sobre el conlicto de las Malvinas véase Gamba 1987; Calvert 1982; Freedman y Gamba-Stohenhouse 1990; Gustafson 1988. Sobre el conlicto del Canal de Beagle, véase Garett 1985; Golbert y Nun 1982; Millán y Morris 1990.
6.
Zartman 1983; Iklé 1964; Fisher y Ury 1991.
125
Negociaciones, resolución de conlictos y paz conlicto y para limitar o prevenir su escalada, llegando, de ser posible, a lograr un acuerdo político que ije mejores interacciones en el futuro.7 En el ámbito de la diplomacia, la negociación se concibe como un medio de explorar, confrontar y reconciliar posiciones en conlicto, con la inalidad de obtener un resultado satisfactorio o un arreglo aceptable para las partes. Las negociaciones pueden tener lugar en un plano bilateral (entre dos partes) o multilateral (más de dos partes). En el caso de América Latina, un ejemplo exitoso de negociaciones multilaterales fue el establecimiento de un régimen de no proliferación nuclear ( zona de paz) con el tratado de Tlatelolco de 1967.
Las negociaciones bilaterales a veces incluyen a un tercero en el papel de mediador, como por ejemplo el presidente Carter de Estados Unidos en 1978 mediando entre Israel y Egipto (en la Cumbre de Camp David); o el Papa (con su representante el cardenal Samoré) mediando entre Argentina y Chile entre 1979 y 1984 (lo que culminó con un Tratado de Paz y Amistad que puso in al conlicto del Canal de Beagle).
La negociación internacional se distingue por los elementos y requisitos siguientes:
•
Es un proceso voluntario de toma conjunta de decisiones.
•
Se desarrolla conforme a la naturaleza especíica de cada tratativa y las condiciones de tiempo y lugar (el contexto tiene una importancia crucial).
•
Se da entre gobiernos, organizaciones o individuos e intervienen dos o más partes.
•
Se pretende llegar a un acomodamiento de intereses discordantes o en conlicto.
•
Puede materializarse en un acuerdo o entendimiento entre las partes.
•
Si las partes negocian de buena fe, están dispuestas a llegar a un compromiso y a hacer concesiones mutuas.
•
Ninguna de las partes puede esperar obtener todo lo que quiere.
•
Se intenta obtener una solución justa, más o menos ecuánime.
Pese a la lexibilidad e idoneidad de la negociación como un mecanismo para el manejo y resolución de conlictos, en muchas ocasiones la negociación es ineicaz porque los protagonistas no tienen un verdadero ánimo o intención para solucionar el problema. Por ejemplo, podemos referirnos al estancamiento (desde el 2008) de las negociaciones de paz entre Israel y los palestinos en el conlicto del Medio Oriente o al fracaso de las negociaciones entre Argentina y el Reino Unido sobre las Islas Malvinas desde 1965.
En ambos casos, se puede decir que las negociaciones no siempre tienen lugar para lograr un acuerdo, sino para obtener otros objetivos, como pueden ser mantener el contacto, reemplazar o evitar la violencia, recopilar datos de inteligencia sobre el contrincante, recurrir a un engaño o propaganda o tener un efecto en terceros.8
En un proceso de negociación, es necesario que haya un movimiento de posición de una o de ambas partes en contraste con sus posturas iniciales (demandas máximas al comienzo de la negociación). Para el autor William Zartman, la madurez de una situación conlictiva es una condición necesaria, aunque no suiciente, para el inicio de negociaciones bilaterales o a 7.
Zartman y Faure 2005, 4; Bercovitch y Jackson 2009, 19.
8.
Iklé 1964.
126
través de mediación. Zartman airma que la madurez muestra dos elementos clave: uno es el estancamiento mutuamente perjudicial y el otro es el deseo de ambas partes en conlicto de llegar a una salida por la vía de negociaciones.
Por ejemplo, luego de la Guerra de Yom Kippur de octubre de 1973, Israel y Egipto comenzaron un proceso de negociación que culminó con la paz en 1979. De forma similar, luego de la breve Guerra del Cénepa de enero de 1995 que terminó en lo percibido como un
“empate”, Ecuador y Perú se sentaron a negociar (con la mediación de Brasil) y lograron inalmente llegar a la paz en 1998, luego de 200 años de conlicto territorial.9
El mecanismo de la negociación: El concepto de regateo En toda negociación, la mayoría de las situaciones conlictivas son esencialmente situaciones de regateo ( bargaining): la habilidad de un negociador para lograr sus cometidos depende en gran medida de las opciones, posibilidades y decisiones de la otra parte. El regateo representa el mecanismo esencial de toda negociación y se centra en buscar, ubicar e identiicar los verdaderos términos del contrincante y reconocer su punto de resistencia (o línea roja de demanda real). Es decir, la idea de regateo implica aprender y comprender los puntos de resistencia del oponente y determinar si existe la posibilidad de abrir un espacio de negociación ( bargaining range) en la diferencia entre las demandas máximas (iniciales) y las demandas mínimas (punto de resistencia).
En un proceso de negociación, las opciones de cada una de las partes son: a) aceptar los términos iniciales del contrincante; b) decidir no negociar, y c) proceder con un proceso dinámico de regateo, con el intento de cambiar los términos de la ecuación. Hay diferentes técnicas: persuasión, concesiones unilaterales, ofertas condicionales, amenazas, ofertas recíprocas, conexión entre diferentes temas ( linkage), promesas de recompensa, amenaza de sanciones, etc. En este sentido, se adoptan diferentes técnicas de regateo según las diversas posturas ideológicas y ilosóicas de las RI. Por ejemplo, los realistas hacen hincapié en las tácticas coercitivas del proceso (véase el capítulo 2). Por el contrario, los liberales están dispuestos a comprometerse y acceder a las demandas del contrincante (véase el capítulo 3).
De acuerdo con el método del Proyecto de Negociación de Harvard ( Getting to Yes), los autores Roger Fisher y William Ury sugieren la posibilidad de negociar según principios e intereses y no sobre la base de las posiciones, como se procede comúnmente. Cuando se negocia a partir de principios, se busca que haya ventajas mutuas mientras que sea posible, y que cuando haya conlictos de intereses, se insiste en que el resultado esté basado en algún criterio justo y objetivo, separando a las personas del problema.10 En resumidas cuentas, el método sigue cuatro puntos fundamentales:
1. Separar a las personas del problema
2. Enfocarse en los intereses y no en las posiciones
3. Inventar opciones de beneicio mutuo
4. Insistir en el empleo de criterios objetivos
9.
Véase Zartman 2000, 227; Pace 2010, 18-19.
10. Fisher y Ury 1991; Pace 2010, 15.
127
Negociaciones, resolución de conlictos y paz Dos ejemplos exitosos de la aplicación del método de Ury y Fisher son las negociaciones entre Israel y Egipto (1977-1979) respecto a la cesión de la península del Sinaí y las negociaciones entre Argentina y Chile sobre el Canal de Beagle, con la mediación papal (1979-1984).
En el caso del Medio Oriente, se logró reconciliar los intereses básicos de Egipto (recuperar la soberanía sobre el Sinaí perdida en la Guerra de los Seis Días de 1967) y de Israel (seguridad y paz, estableciendo el Sinaí como una “zona tapón” desmilitarizada entre los dos países).
En el caso del Cono Sur, las islas del Canal de Beagle que estaban en disputa (Lennox, Pic-ton y Nueva) quedaron bajo soberanía chilena, tal como fue decretado por el arbitraje británico. Al mismo tiempo, Chile no pudo proyectar su soberanía marítima desde dichas islas hacia el Atlántico, y de hecho se conservó el principio bioceánico argumentado por Argentina, según el cual Chile está en el Pacíico y Argentina en el Atlántico. Obviamente, el método de Getting to Yes no siempre ha obtenido éxito, porque asume una actitud racional que no se encuentra en todos los conlictos internacionales, como en el caso de las Malvinas o en el conlicto entre Israel y los palestinos.
Conlicto internacional, manejo y resolución de conlictos Deinición y estructura del conlicto internacional
En términos generales, el conlicto (de carácter social) ha sido deinido por Kenneth Boulding como una situación de competencia en la que las partes son conscientes de la incompatibilidad de sus futuras posiciones potenciales y en la que cada una desea ocupar una posición que es incompatible con los deseos de la otra.11 En el contexto internacional, se puede deinir un conlicto internacional entre dos o más actores del sistema mundial cuando existe un contraste de intereses que tiende a prolongarse. Un conlicto internacional puede ser pacíico (por ejemplo, se puede apelar a procedimientos diplomáticos o a sanciones de índole económica) o violento (mediante el empleo de medios militares, hasta la guerra).
Es importante diferenciar entre los conceptos de conlicto y guerra. La guerra es una mani-festación política y violenta de un conlicto en la forma de conlagración armada. En términos tradicionales, la guerra incluye por lo menos una fuerza militar, ya sea contra otro ejército o contra una fuerza irregular, insurgente. Asimismo, se considera guerra a un conlicto armado con por lo menos 1000 muertos. Es importante recalcar que en nuestros días prácticamente no hay guerras internacionales, a pesar de que persisten alrededor de 30 guerras civiles, algunas de ellas con intervención internacional.
Hay conlictos basados en elementos tangibles (territorio, recursos naturales limitados), mientras que otros conlictos se deben a elementos intangibles (legitimidad, supervivencia, estatus, prestigio, valores, ideología). Por ejemplo, el conlicto entre Argentina y Brasil hasta 1979 se debió básicamente a cuestiones de prestigio y estatus, mientras que el conlicto entre Argentina y Chile (hasta 1984) fue de carácter territorial (delimitación de su larga frontera).
En contraste, el conlicto árabe-israelí tiene elementos trascendentales (tal como el estatus 11. Boulding 1962, 162; citado en Pace 2010, 12.
128
de Jerusalén, el “derecho de retorno” de los refugiados palestinos o la falta de reconocimiento mutuo entre israelíes y palestinos), además de elementos territoriales (como repartir el territorio de la Palestina Occidental o la Tierra de Israel) entre Israel y los palestinos. La estructura de un conlicto internacional posee tres elementos: situación conlictiva, comportamiento conlictivo y actitud conlictiva.12 La situación conlictiva se reiere al hecho objetivo en el cual dos o más entidades sociales perciben un proceso de objetivos mutuamente incompatibles, sean materiales o simbólicos. La actitud conlictiva se reiere a la dimensión psicológica, la orientación emocional y la percepción que acompañan a una situación de conlicto. El comportamiento conlictivo se basa en las acciones destinadas a modiicar los objetivos de la otra parte, a través del ejercicio del poder, la negociación y el regateo.
Un conlicto internacional puede deinirse como incipiente cuando se presenta una incompatibilidad de objetivos (situación conlictiva). El conlicto puede escalar hasta ser latente una vez que hay un reconocimiento de incompatibilidad de objetivos (actitud conlictiva). Por último, el conlicto se transforma en maniiesto cuando hay un comportamiento conlictivo.
Por ejemplo, muchos conlictos territoriales en América Latina han permanecido incipientes o latentes, sin escalar o estallar en un plano maniiesto y violento. Estas categorías son importantes en la deinición de las diferencias entre manejo y resolución de conlictos que veremos a continuación.
Manejo y resolución de conlictos internacionales
En términos generales, el manejo y la resolución de conlictos internacionales comprenden una serie de actividades formales e informales adoptadas por las partes en conlicto o por terceros destinados a limitar y reducir el nivel de violencia en un conlicto y a lograr ciertos entendimientos respecto a los temas esenciales del conlicto; por ejemplo, un acuerdo político o una decisión común adoptada respecto a interacciones futuras y la distribución de los recursos.13
Los conceptos de manejo y resolución de conlictos tienen signiicados diferentes. Manejar un conlicto signiica controlar los hechos e inluir sobre la actitud de la otra parte, utilizando medios violentos o pacíicos, pero sin la intención de resolver permanentemente el conlicto.
Manejar el conlicto implica también asumir la realidad del conlicto y convivir con él de forma más o menos habitual, como ha sido el caso de la mayoría de los conlictos territoriales en América Latina. En este sentido, los mecanismos de manejo se reieren a las fases iniciales de un conlicto cuando es incipiente o latente. Cuando el conlicto es incipiente, se trata de utilizar la diplomacia preventiva o redistribuir bienes para todas las partes (aumentar “el pastel” de recursos). En forma similar, cuando el conlicto es latente se trata de mantenerlo y contenerlo a través del control de armamentos, prevención, disuasión, establecimiento de reglas de juego, instituciones y regímenes internacionales. Por ejemplo, durante la Guerra Fría Estados Unidos y la Unión Soviética supieron manejar su conlicto estableciendo “reglas de juego”, líneas de comunicación directa (“teléfono rojo”) y acuerdos de control de armamentos nucleares, pero sin resolver su conlicto.
Por el contrario, la resolución de un conlicto implica la solución de las diferencias básicas que 12. Mitchell 1983.
13. Bercovitch y Jackson 2009, 1.
129
Negociaciones, resolución de conlictos y paz residen en el corazón de dicho conlicto. Cuando el conlicto se torna maniiesto es necesario resolverlo. Los conlictos se resuelven en las condiciones siguientes:
•
Hay una clara consecuencia o resultado.
•
Se acaba el comportamiento conlictivo.
•
Hay un posible acuerdo respecto a una distribución satisfactoria de valores y recursos.
•
El conlicto puede ser resuelto de forma unilateral (por medio de una retirada), bilateral o multilateral; pasiva (congelamiento) o activa; por la vía violenta (a través de conquista, guerra total, dominación o imposición, destrucción de la otra parte) o por la vía pacíica (a través de un compromiso que se obtiene mediante las negociaciones).
Generalmente, cuando se trata de la resolución pacíica de conlictos internacionales, la referencia legal es el art. 33 del capítulo VI de la Carta de las Naciones Unidas, que trata especíicamente a los medios diplomáticos y jurídicos:
Las partes en una controversia cuya continuación sea susceptible de poner en peligro el mantenimiento de la paz y la seguridad internacional tratarán de bus-carle solución, ante todo, mediante la negociación, la investigación, la mediación, la conciliación, el arbitraje, el arreglo judicial, el recurso a organismos o acuerdos regionales u otros medios pacíicos de su elección.14
Los medios diplomáticos son la negociación, la investigación, la mediación y la conciliación. Los medios jurídicos se centran en el arbitraje y el arreglo judicial. Hay una clara ainidad entre estos mecanismos y el mantenimiento de la paz regional e internacional. Los realistas hacen hincapié en el equilibrio de poder o el papel de la potencia hegemónica para resolver conlictos y mantener la paz (véase el capítulo 2). En contraste, los liberales resaltan los sistemas de seguridad colectiva (como la Liga de las Naciones entre las dos guerras mundiales) y las actividades de las fuerzas de paz de las Naciones Unidas (véase el capítulo 3). América Latina ha mostrado su predilección por los medios pacíicos para la resolución de conlictos en la región.
Resolución de conlictos: El caso peculiar de América Latina El comportamiento internacional de la región reconoce rasgos singulares y diferentes de otros espacios geopolíticos, basándose en una larga tradición de un proyecto uniicador de signo confederal y la solución pacíica de conlictos. Dicha tradición latinoamericana propone los mecanismos de solución de conlictos por la mediación, el arbitraje, la diplomacia (la negociación directa entre las partes) y el respeto al derecho internacional.15
Ninguna otra región del mundo posee tantos tratados, cartas, documentos, convenciones y resoluciones multilaterales y bilaterales que establezcan obligaciones para solucionar pacíicamente las disputas internacionales. Si bien sólo algunos de estos instrumentos legales obligan a los signatarios, muchos han sido invocados con frecuencia, lo cual demuestra la existencia de un rico mecanismo de resolución pacíica de conlictos. En la práctica, muchas veces los estados latinoamericanos han optado por la formulación de acuerdos políticos a través de negoci-14. Citado en Pace 2010, 14.
15. Paradiso y Luna Pont 2003.
130
aciones y otros procedimientos diplomáticos (como la mediación). Y cuando se ha acordado recurrir a ciertos procedimientos jurídicos (tal como el arbitraje obligatorio) pocos estados lo han hecho y los han sustituido por negociaciones diplomáticas.16
Desde 1810 hay en América Latina una tradición sólida a favor del derecho internacional, en parte como medio para prevenir la guerra y una potencial intervención de potencias extranjeras, como, ante todo, Estados Unidos. En este sentido, los principios más importantes que los latinoamericanos han aportado al más vasto derecho internacional americano y general han sido la no transferencia de territorios, uti possidetis (el reconocimiento de las fronteras coloniales como las fronteras vigentes después de la independencia), la no intervención, el no reconocimiento de conquistas territoriales, el uso de la moralidad en las RI, la igualdad de los estados y el respeto a su soberanía.
En América Latina, y particularmente en América del Sur, la mayoría de las disputas fronterizas de los siglos XIX y XX fueron resueltas de manera pacíica, con algunas cesiones o intercambios territoriales. La base jurídica para solucionar pacíicamente esas disputas está en el principio citado arriba de uti possidetis, ita possidetatis (“cuanto posees, eso poseerás”). El objetivo principal de esta doctrina ha sido proclamar el derecho de los estados latinoamericanos a reemplazar a la madre patria (España y Portugal) en el ejercicio de sus derechos territoriales.
La norma de uti possidetis está basada en la premisa de que desde que inalizó la era colonial (alrededor de 1810) no hay terra nullius (territorios no atribuidos) en el continente americano.
Los casos exitosos son: Yaguarón (1851) entre Brasil y Uruguay; Amazonas (1859) entre Venezuela y Brasil; Acre (1867 y 1903) entre Bolivia y Brasil; Misiones (1895) entre Brasil y Argentina; la región de Iza (1904) entre Ecuador y Brasil; Apaporis (1907) entre Colombia y Brasil; Acre/Madre de Dios (1909) entre Bolivia y Perú, y Arauca/Yavita (1922) entre Colombia y Venezuela. El más notable fracaso diplomático fueron las negociaciones que precedieron a la guerra entre Bolivia y Paraguay por el diferendo del Chaco Boreal en la década de 1930.
Entre los países latinoamericanos, Brasil se ha destacado por una extraordinaria habilidad diplomática que se tradujo en vastas ganancias territoriales a expensas de todos sus vecinos (¡y por la vía pacíica!). La diplomacia brasileña combinó exitosamente amenazas implícitas y explícitas, ofertas económicas y militares, compensaciones y tratados de libre navegación por los ríos del Brasil.17
El principio de uti possidetis no consiguió eliminar por completo las disputas fronterizas entre los estados latinoamericanos, dada la incertidumbre que caracterizó la delimitación territorial de sus nuevas (viejas) fronteras. Sin embargo, al reconocer la lógica normativa de dicho principio, las partes lograron, por lo menos en gran medida, resolver sus conlictos territoriales, en la mayoría de los casos pacíicamente.
En términos de estadísticas, la disparidad entre el número de conlictos territoriales y de guerras internacionales en América del Sur entre 1945 y 2001 es impresionante e inusual (comparada con otras regiones del Tercer Mundo). Durante dicho periodo sólo hubo tres guerras internacionales (Perú-Ecuador en 1981, Argentina-Reino Unido en 1982 y Perú-Ecuador en 16. Puig 1983, 11, citado en Kacowicz 2005b, 25.
17. Kacowicz 1994, 65; Soares 1972.
131
Negociaciones, resolución de conlictos y paz 1995). Por el contrario, hubo 17 disputas territoriales signiicativas.18 Esto se explica en parte por la tendencia al manejo y resolución pacíica de conlictos, por el hecho de que muchos conlictos fueron “congelados” o ignorados (no son suicientemente importantes), lo que consolida el mantenimiento de la paz regional.
El estudio de la paz: internacional y regional
Paz: deiniciones, categorías y tipos de paz
Comparada con el estudio de la guerra y la seguridad internacional, la bibliografía sobre las causas, consecuencias y mantenimiento de la paz internacional y regional es mucho más reducida. En torno a la propia deinición del término paz, en las RI se desenvuelve una ardua polémica entre Johan Galtung y Kenneth Boulding desde principios de la década de 1970.19
Galtung hizo hincapié en el concepto de paz positiva en términos de resolución de conlictos, armonía, ausencia de “violencia estructural” (socioeconómica, no necesariamente física), integración y hasta amor. Por el contrario, la inclinación de Boulding (compartida por este autor) está enfocada a una visión más negativa de la paz, como la ausencia sistemática de violencia colectiva entre comunidades políticas. En esta conceptualización más estrecha y modesta, se suele deinir la paz como “ausencia de guerra”.
Para los autores realistas, la paz se basa en el equilibrio de poder o en una potencia hegemónica (véase el capítulo 2). En contraste, para los autores liberales la paz se funda en el triángulo de Kant que consiste en la coyuntura de la democracia, el libre comercio y la acción de las instituciones internacionales (véase el capítulo 3).
Podemos distinguir tres categorías y tipos de paz en orden creciente entre una visión mini-malista y una postura mucho más optimista: la paz negativa, la paz estable y el establecimiento de una comunidad pluralista de seguridad.20 La paz negativa se reiere básicamente a la ausencia de guerra en las RI entre países. Por lo general, la paz se mantiene por medio de amenazas, disuasión (como la disuasión nuclear), equilibrio de poder, hegemonía, falta de capacidad o de voluntad de llevar a cabo acciones bélicas o limitaciones geopolíticas. La posibilidad de guerra sigue siendo tangible y real.
La paz estable puede deinirse como una situación o condición en la cual la probabilidad de una guerra es tan pequeña que prácticamente no entra en los cálculos de los actores involucrados.21 La paz se mantiene sobre una base recíproca y consensual, en términos cognitivos.
No es una condición utópica ni tampoco necesariamente armónica, pero adopta la pauta de 18. Las disputas son: Suriname-Guyana, 1975-1995; Bolivia-Chile, 1945-2001; Argentina-Reino Unido (Malvinas) 1945-2001; Argentina-Chile (Canal de Beagle), 1945-1984; Argentina, Chile, Reino Unido (Palmer/
Antarctica), 1956-1958; Argentina-Chile (Palena), 1958-1968; Argentina-Uruguay (Río de la Plata), 1969-1973; Bolivia-Chile (Río Lauca), 1962-1964; Brasil-Paraguay (Río Paraná), 1962-1985; Colombia-Venezuela (Islas Monjes), 1952-1999; Colombia-Nicaragua (Archipiélago de San Andrés), 1979-1999; Perú-Ecuador (Oriente), 1945-1998; Venezuela-Guyana (Esequibo), 1982-1999; Argentina-Chile (Hielos Continentales), 1985-1994; Brasil-Uruguay, 1945-1995; Argentina-Chile (Laguna del Desierto), 1945-1994. Datos tomados de Kacowicz 2005a, 187 y 189.
19. Véase Galtung 1975; Boulding 1977, 1978; Kacowicz 1998, 7; Terradas 2009, 17-18.
20. Kacowicz 1998 y 2000; Kacowicz y Bar-Siman Tov 2000; Deutsch 1957.
21. Boulding 1978, 13.
132
que los conlictos entre las partes se resuelven siempre por la vía pacíica. Por ejemplo, desde la década de 1980 se ha establecido una paz estable entre Argentina y Brasil en la que quedó anulada la “hipótesis del conlicto” (armado) entre ambos países.
La comunidad pluralista de seguridad es un caso particular de paz estable entre dos países o en una región determinada, en la cual los países miembros de dicha comunidad sustentan expectativas estables de resolver sus conlictos por la vía pacíica. Dicha comunidad es pluralista en el sentido de que los países miembros mantienen su independencia y propia identidad, en el marco de las RI. Además, los países miembros comparten normas y valores comunes, instituciones políticas comunes y hasta adquieren una identidad común (Karl Deutsch lo denominó we-feeling).22 Una comunidad pluralista de seguridad, tal como es el claro caso de la Unión Europea y el posible caso del MERCOSUR, implica un alto grado de integración entre los países y la paz como realidad inexorable. Este concepto es cercano a la teoría y ley de la paz democrática, según la cual los países democráticos no se enfrentan en conlictos bélicos entre ellos (véase el capítulo 3).
Zona o región de paz
Se deine una región internacional, zona o subsistema como un grupo limitado de países enlazados en una relación geográica con cierto grado de interdependencia. En este sentido, una zona o región de paz se caracteriza por el hecho de que un grupo de países ha mantenido relaciones pacíicas por lo menos durante 30 años (una generación), a pesar de que se sucedan guerras civiles, conlictos internos y violencias dentro de sus fronteras, y a pesar de conlictos y crisis internacionales (pero no guerras). Esta deinición de zona de paz se reiere esencialmente a las RI. Mi argumento básico es que las zonas de paz del sistema internacional se desarrollan y perduran cuando los países de la zona se tornan conservadores en sus demandas territoriales, es decir, cuando en general están satisfechos con el statu quo territorial.
América del Sur como zona de paz: posibles explicaciones Visto desde una perspectiva comparada, el escaso número de guerras internacionales entre los países de América del Sur constituye una de las características más peculiares e importantes en la historia común de la región. Para comprender el mantenimiento de esta paz regional en los últimos 130 años, podemos concebir diferentes explicaciones, como por ejemplo: a) los efectos de la democratización desde la década de 1980; b) la búsqueda de prosperidad y desarrollo económico; c) interdependencia económica e integración (en los últimos 30 años); d) un consenso normativo respecto a la solución pacíica de conlictos; e) el papel paciicador de Estados Unidos y especialmente de Brasil; f) la formación de un balance de poder regional a ines del siglo XIX y en las décadas de 1970 y 1980; g) cierta amenaza externa a los países de la región; h) el aislamiento geográico, la irrelevancia y la falta de medios pecuniarios para sustentar guerras, e i) la satisfacción con el statu quo territorial, derivado de fuentes internas e internacionales.
Las explicaciones son complementarias. Por ejemplo, la satisfacción con el statu quo territorial está relacionada con la relativa debilidad económica de muchos países, así como también con el común marco normativo en favor del uti possidetis y la resolución pacíica de conlictos.
22. Deutsch 1957, 5.
133
Negociaciones, resolución de conlictos y paz En segundo término, debemos distinguir entre las explicaciones que subrayan la mera existencia de la paz regional, y aquellas que ponen énfasis en su mantenimiento y persistencia.
Por ejemplo, el consenso normativo, la democratización y la integración económica se reieren especialmente a la calidad de la paz regional, no a su creación. Por ello, dichas explicaciones liberales se relacionan con la profundización de la paz negativa en dirección a una paz más estable.
Tercero, estas explicaciones derivan de diferentes paradigmas de las RI. Por ejemplo, mientras que los realistas han subrayado factores tales como el equilibrio de poder o la hegemonía, los liberales hacen hincapié en los efectos de las normas del derecho internacional, la democratización y la posible interdependencia económica.
Finalmente, el caso sudamericano demuestra vívidamente el importante hecho de que los regímenes no democráticos pueden establecer y mantener relaciones pacíicas entre sí (a la vez que con regímenes democráticos). Sin embargo, sólo una perspectiva liberal puede explicar a largo plazo la mejora y la profundización de dicha paz, a través de la transición de una paz negativa a una paz estable. A pesar de que la democratización no parece ser una condición indispensable para el establecimiento de la paz estable y de comunidades pluralistas de seguridad, en última instancia las democracias resultan ser la mejor garantía para el mantenimiento de la paz. Al mismo tiempo, puede mantenerse la paz negativa si la mayoría de los países de la región están satisfechos con el statu quo territorial. Esta satisfacción puede ser el producto de estados débiles (respecto a sus sociedades), inmersos en dilemas de seguridad de índole nacional e impotentes a la hora de recurrir a la guerra externa; o también de estados fuertes en relación con sus sociedades, especialmente si sustentan regímenes democráticos, como el caso de Chile entre 1883 y 1973 y a partir de 1989.
Conclusiones
La negociación es una forma pacíica de manejar y resolver conlictos internacionales, basándose en intereses en común (manejar o resolver el conlicto, obtener la paz) y al mismo tiempo intereses divergentes (que justiican la necesidad de negociar y de regatear). El manejo y la resolución de conlictos internacionales implican una serie de actividades formales e informales adoptadas por las partes en conlicto o por terceros designados para limitar y reducir el nivel de violencia en un conlicto y para alcanzar ciertos entendimientos sobre los temas esenciales en dicho conlicto; por ejemplo, un acuerdo político o una decisión común adoptada respecto a interacciones futuras y la distribución de los recursos. De hecho, hay una relación intrínseca entre las negociaciones como método y técnica del manejo y resolución de conlictos internacionales, y el logro y mantenimiento de la paz internacional, deinida como la ausencia de guerra.
En términos comparativos con otras regiones del mundo, América del Sur es un caso peculiar caracterizado por una larga paz, pues prácticamente no ha sufrido guerras internacionales desde 1883. Más aún, con los procesos de democratización de la década de 1980, el Cono Sur ha evolucionado de manera paulatina hacia una paz estable y quizás al establecimiento de una comunidad pluralista de seguridad.
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13. Organizaciones internacionales:
¿Instrumentos o actores?
Laura Zamudio González
México es un país con tradición pública internacional de asilo y refugio. Durante años, miles de europeos, sudamericanos y centroamericanos han encontrado aquí un lugar para vivir y han formado comunidades culturales muy apreciadas. Curiosamente, sin embargo, hasta el año 2011 el país no aprobó la Ley sobre Refugiados y Protección Complementaria, una ley especíica en materia de refugio. ¿Hasta dónde la promulgación de esta ley se debió a la presión ejercida por la Oicina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas (ACNUR), cuyo mandato es visibilizar los lujos migratorios mixtos que impiden el reconocimiento y protección de refugiados en el mundo? ¿En qué medida esta organización reveló que los refugiados centroamericanos y sudamericanos que llegan al país son tratados con leyes y procedimientos equivocados e insu-icientes? ¿Acaso presionó al gobierno de México a favor de la formulación o la modiicación de las políticas públicas?
Sería exagerado atribuir completamente estos cambios de política interior a la presión ejercida por una organización internacional, pero no deja de ser intrigante el papel de la ACNUR
a favor de la construcción de un régimen internacional para la protección de los refugiados y de su capacidad para incidir en el comportamiento de otros, como, en este caso, del gobierno mexicano.
Comprender la naturaleza y funcionamiento de las organizaciones internacionales (OI) es un paso obligado para cualquier internacionalista.1 Es simpliicar burdamente la realidad declarar que las OI son estructuras ineicientes, burocráticas, carentes de autonomía y manipulables por los estados que las crearon y las inancian, sin antes preguntarnos sobre sus razones de éxito o fracaso, la manera en que interpretan sus mandatos, la forma en que evitan ser “captur-adas” por intereses políticos exógenos y en suma, los procesos por los que toman decisiones y ofrecen resultados.
El objetivo de este capítulo es introducir al lector en el estudio de las organizaciones internacionales intergubernamentales y analizar si se trata de instrumentos que se encuentran en manos de los estados poderosos o, por el contrario, son actores autónomos e importantes del escenario internacional. Con ello en mente, primero se ofrece una deinición de las OI y lo que las hace diferentes de las instituciones internacionales. Enseguida se presentan, de manera ordenada, una serie de posturas teóricas que, desde nuestra disciplina, abordan a las OI –sea como instrumentos o como actores–, proveyéndonos con conceptos y argumentos clave para entender su naturaleza.
1.
Los términos organización internacional, organización internacional gubernamental y organización intergubernamental suelen usarse como sinónimos en la mayor parte de la bibliografía y en su utilización práctica.
135
Organizaciones internacionales
Primeras aproximaciones a las organizaciones
internacionales
Actualmente las OI superan en número a los estados, han incrementado su promedio de vida (de 18 a 25 años) y se han comenzado a reproducir por sí mismas (es decir, sin que medie la irma de acuerdos o tratados internacionales).2 Si bien carecen de facultades para recolectar impuestos, poseen recursos considerables para atender programas de asistencia y desarrollo que afectan a miles de personas; sus funcionarios y procedimientos de toma de decisión no siempre responden por su funcionamiento a criterios democráticos, pero reciben extraordinaria atención mediática y ponen en marcha mecanismos para vigilar y denunciar a los gobiernos; poseen mandatos especíicos, reglas y procedimientos de acción deinidos y poco lexibles, y aun así no dejan de ampliar constantemente sus agendas de trabajo, tareas y responsabilidades.
Las vemos asistir a los gobiernos en casos de desastre natural o humano, puntualizar reglas y normas de comportamiento en materia de derechos humanos, promover acciones a favor del manejo responsable de los recursos naturales o la energía atómica y brindar servicios básicos como salud, educación y justicia. Las OI deinen, vigilan, denuncian y en ocasiones incluso sancionan a los gobiernos por exhibir comportamientos que se desvían de la norma general o porque no cumplen con sus compromisos. Por otra parte, también sufren opacidad y buroc-ratismo, dispendio de recursos, duplicidad de esfuerzos, corrupción y otros comportamientos disfuncionales.
Se trata, entonces, de criaturas complejas que exigen un análisis cuidadoso, comenzando por su deinición y especiicidad, pues suelen ser identiicadas como sinónimos de las instituciones internacionales, cuando en realidad, organizaciones e instituciones internacionales son conceptos relacionados, pero diferentes.
Por organización internacional se entiende: “una estructura formal, continua, establecida por acuerdo entre miembros (gubernamentales y/o no gubernamentales) de dos o más estados soberanos con el objetivo de alcanzar un interés común”,3 que se encuentra además “suicientemente institucionalizada como para reunirse regularmente y tomar decisiones dirigidas por reglas, un staff y una oicina permanente”.4 Son ejemplos la Organización de las Naciones Unidas (ONU) con sede en Nueva York, la Unión Africana (UA) con sede en Etiopía, o la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) con sede en Suiza.
El concepto de institución internacional es más amplio. Para March y Olsen (1989), una institución internacional no es necesariamente una estructura formal, sino “un conjunto de normas, reglamentaciones, supuestos y, sobre todo, rutinas”.5 Coloquialmente hablando, las instituciones constituyen “las reglas del juego” con las que se deinen los marcos de actuación de los participantes en contextos sociales determinados e “inducen, prescriben, proscriben y permiten conductas” (véase también el capítulo 3).6
Ya sea que se ponga de relieve una estructura de incentivos y costos impuestos por las 2.
UIA 1991; Shanks, Jacobson y Kaplan 1996.
3.
Archer 2001, 33.
4.
Shanks, Jacobson y Kaplan 1996, 593.
5.
March y Olsen 1989, 21-26.
6.
Ostrom 1986, 16.
136
reglas, con actores maximizadores de la utilidad,7 o que las reglas se interpreten según una estructura de valores y signiicados que deinen comportamientos “adecuados” y “esperados”
como sostiene el institucionalismo normativo y sociológico,8 se acepta que la existencia de un entorno institucional regulado afecta el comportamiento de los actores.
Entonces, las instituciones establecen reglas abstractas que sólo se aianzan cuando se cumplen en forma más o menos repetida. Las organizaciones son uno de esos mecanismos que posibilitan los comportamientos repetidos que luego se constituyen en instituciones.
Cuando una organización como las Naciones Unidas busca como objetivo mantener la paz y la seguridad en el mundo, requiere que los estados acaten (y de ser posible internalicen) una serie de comportamientos, como el no uso unilateral de la fuerza para resolver disputas o el respeto a las fronteras y soberanía de otros estados, entre otras acciones. Cuando la ACNUR se propone la protección de los refugiados, vigila que se acate el principio de “no retorno involuntario” y, que los estados asignen ayuda y respeten los derechos humanos. Las reglas pueden no ser acatadas y los estados pueden inclusive evadir las consecuencias de sus acciones (cuestión clave de la acción colectiva), pero la existencia de las organizaciones contribuye a la repetición de interacciones que terminan institucionalizándose.
Cómo se han abordado teóricamente las organizaciones
internacionales
El panorama intelectual que aclare las aproximaciones teóricas a las OI desde el punto de vista de las Relaciones Internacionales (RI) es bastante limitado y no ha logrado estructurar un cuerpo teórico sólido que explique su naturaleza y comportamiento.9 El interés de abogados e historiadores por la Liga de las Naciones y las Naciones Unidas durante la posguerra, así como por la Unión Europea o la Organización para el Tratado del Atlántico Norte (OTAN), se desvaneció progresivamente y entró en crisis.10 El texto de Cox y Jacobson, La anatomía de la inluencia, que en los años 70 se ocupó de la anatomía de las organizaciones, recibió poca atención, mientras que un texto similar, el de Graham Allison, La esencia de la decisión, causó revuelo en las ciencias políticas.
Las posturas que emprenden el estudio de las OI están dispersas y polarizadas. Por un lado, se aprecia un conjunto de aproximaciones teóricas que deienden que las OI son instrumentos de los intereses egoístas de los estados (Realismo); de la cooperación o integración regionales e internacionales (Funcionalismo y Neofuncionalismo); de los regímenes (teoría de los regímenes internacionales) o de contratos derivados de la atención a problemas de acción colectiva (Neoliberalismo institucional). Por otro lado, están quienes argumentan a favor de las OI como actores con su propia capacidad para construir la realidad social internacional (Constructivismo), o con autoridad para deinir sus propios intereses y cultura organizacional (racionalidad burocrática) y capacidad para afectar o inluir a otros.
7.
Ostrom 1986; North 1981, 1990.
8.
March y Olsen 1989; Selznick 1996.
9.
Rochester 1986; Kratochwil y Ruggie 1986; Ness y Brechin 1988; Dijkzeul y Beigbeder 2003; Diehl 2005; Barkin 2006.
10. Rochester 1986.
137
Organizaciones internacionales
Las organizaciones internacionales como instrumentos
Realismo
Para el Realismo, las OI son poco relevantes. Se conceptualizan como instrumentos de los estados –sus principales creadores– para la atención y satisfacción de sus intereses particulares.11 Esto quiere decir que nacen cuando los estados (principalmente estados poderosos) deciden constituirlas, con los recursos, los intereses y las directrices que les conieren, y sin autonomía ni capacidad para inluir en su comportamiento.
Desde la perspectiva realista, el mundo está habitado básicamente por estados –autónomos y egoístas– que expresan sus intereses en términos de poder.12 Se mueven en un contexto de anarquía o ausencia de poder superior, con escasa cooperación y regulación entre sí. Se concentran en adquirir poder o en conservarlo y lo usan para alcanzar sus metas y reforzar su seguridad.13 En este contexto, las OI son completamente secundarias (véase el capítulo 2).
Funcionalismo y Neofuncionalismo
El Funcionalismo y el Neofuncionalismo son dos aproximaciones teóricas que aun cuando aceptan que las OI realizan funciones que son relevantes y necesarias para el sistema interestatal y que en la realización de dichas funciones adquieren autoridad (limitada y condicionada para el logro de su mandato), se siguen manejando con una visión instrumental.14
De entrada, para el Funcionalismo, cuyo principal representante es David Mitrany (autor de A Working Peace System), las OI son resultado de la interdependencia que han alcanzado los estados, pues áreas como transporte, comunicaciones, comercio y salud requieren cada vez más un esfuerzo de cooperación que trascienda fronteras. Así, desde un punto de vista organ-icista, la interacción continuada entre estados genera espacios de cooperación formal que se maniiestan en cuerpos funcionales con tareas especíicas, investidos de autoridad y dirigidos por expertos técnicos.15 Ejemplos de estas organizaciones extraordinariamente técnicas son la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), la Organización de la Aviación Civil Internacional (OACI), la Organización Mundial de Propiedad Intelectual (OMPI) y la Oicina Internacional de Pesas y Medidas (OIPM).
Manejadas por individuos capaces de abandonar sus intereses políticos y trabajar por intereses colectivos (que al principio no son polémicos), para Mitrany estos cuerpos funcionales tendrían la capacidad de generar aprendizajes signiicativos, y a través de interacciones repetitivas, rutinarias y hasta cotidianas llevar al establecimiento de esquemas de cooperación cada vez más complejos. La existencia de estos muchos cuerpos funcionales con autoridad técnica limitada, llevaría, además, a una suerte de derrame ( spillover) en materia de colaboración, en la medida en que funcionarios públicos de diferentes países estarían interactuando en forma constante, abordarían temas cada vez más polémicos y, con el tiempo, podrían transitar de organizaciones esencialmente técnicas a organizaciones con mandatos más complejos. Con 11. Archer 2001, 68.
12. Strange 1982, 19; Mearsheimer 1994-1995.
13. Waltz 1959; Morguenthau 1948; Mearsheimer 1994-1995.
14. Jacobson et al. 1986.
15. Mitrany 1975, 99.
138
estos argumentos se sientan las bases para pensar en las organizaciones internacionales como secretariados con autoridad técnica limitada y lógicas de acción supranacional.16
Ahora bien, en la década de 1970, el Neofuncionalismo de Ernst Haas advirtió que la cooperación se da solamente allí donde convergen intereses y donde los actores calculan que la organización de sus actividades les brindará beneicios tangibles; no es, por tanto, resultado natural de los procesos de interacción entre los estados y no se difunde automáticamente de los espacios técnicos a los políticos, como creía Mitrany.17 Al estudiar la integración regional europea, Haas advirtió que los procesos de toma de decisión estaban marcados por los intereses y el poder de los estados y que muchas funciones técnicas quedaban atropelladas por la incapacidad de los mismos estados para decidir en instancias localizadas detrás de sus propias fronteras, esto es, en contextos de supranacionalidad.
Con estos planteamientos se rechazó la idea de que las OI se mueven en una dimensión esencialmente técnica y fueron devueltas al campo de la política, los intereses y el poder.18
Las organizaciones internacionales como componentes de los regímenes La teoría de los regímenes adopta una visión de la realidad mundial que parte de la llamada interdependencia compleja.19 Supone que la cooperación se da a partir de intereses comunes y advierte que las relaciones internacionales se encuentran ordenadas a través de diversas instituciones (incluyendo aquí a los regímenes y las organizaciones: véase también el capítulo 3).20
De conformidad con la deinición más aceptada, los regímenes internacionales constituyen
… un conjunto explícito o implícito de principios, normas, reglas y procedimientos de toma de decisiones en torno a los cuales convergen las expectativas de los actores en un área dada de las relaciones internacionales… Los principios son creencias de facto, causalidad y rectitud. Las normas son pautas de comportamiento deinidas en términos de derechos y obligaciones. Las reglas son prescripciones o proscripciones especíicas de acción. Los procedimientos para tomar decisiones son las prácticas establecidas para hacer e implantar opciones colectivas.21
El concepto indica que los estados (y algunos otros actores) se hallan dispuestos a coordinar sus expectativas y a regular sus comportamientos en relación con temas especíicos, como el medio ambiente, los derechos humanos, el comercio, etc., a través de un entramado normativo de principios, normas y reglas compartidas y de un componente organizacional que comprende procesos de coordinación, toma de decisiones colectivas, monitoreo y vigilancia.22
Como reglas, normas y principios por sí mismos no tienen capacidad de acción ni de respuesta 16. Weiss 1975, 8.
17. Haas 1958, 1964.
18. Ibíd. 1964; Groom y Taylor 1975.
19. Keohane y Nye 1977.
20. Kratochwil y Ruggie 1986.
21. Krasner 1983, 2.
22. Kratochwil y Ruggie 1986; Keohane 1984; Young 1983; Keohane y Nye 1983.
139
Organizaciones internacionales
ante los sucesos, para funcionar se tienen que apoyar en estructuras organizacionales.23 Las OI contribuyen a materializar las reglas, socializar las normas, vigilar, denunciar y hasta abochor-nar a aquellos estados que no las cumplen, además de que proveen información e inciden en la movilización de recursos. Así, aunque sus acciones siempre consiguen orillar a los estados al cumplimiento, pues no cuentan con mecanismos coercitivos e impositivos que los obliguen y, en todo caso, deben considerarse como arreglos de los propios gobiernos que deben acatarse por ese mismo hecho, lo cierto es que la vigilancia y los servicios provistos por las OI apun-talan a los estados basándose en las nociones de reciprocidad y reputación.24 Las OI, como componentes de los regímenes, terminan siendo también instrumentos, pues en el fondo, las organizaciones están allí para hacerlos funcionar.
El Neoliberalismo institucional
Esta postura sostiene que ocurre la cooperación cuando los estados –actores racionales y unitarios– enfrentan problemas de acción colectiva que derivan de mercados imperfectos (véase el capítulo 3).25 Los estados, concebidos como actores egoístas, buscan maximizar sus intereses y función de utilidad,26 y cuando advierten “fallas de mercado en el ámbito político”, imperfecciones y externalidades como las asimetrías de información, costos de transacción y problemas en la especiicación de los derechos de propiedad, acceden a cooperar.27
De allí que la presencia de instituciones sea fundamental para reducir la incertidumbre y desalentar el oportunismo inevitable en todo proceso de interacción y transacción. Al ofrecer información pública, establecer mecanismos de vigilancia y monitoreo, y deinir responsabilidades en las interacciones de los estados, las OI abren un espacio para que actores calculadores acoten sus comportamientos egoístas y unilaterales, pues advierten que las restricciones impuestas sobre ellos, se imponen también sobre otros estados.28 Las instituciones (y por “instituciones” se entienden también las organizaciones) contribuyen a encauzar la interacción y reducir la incertidumbre. Sin embargo, aunque esta postura coniere a las OI un mayor margen de actuación, siguen careciendo de agencia.
Las organizaciones internacionales como actores
Constructivismo y racionalidad burocrática
A partir del planteamiento constructivista y el arsenal sociológico (especialmente la teoría burocrática weberiana), algunos analistas comienzan a explorar la autoridad, el poder y la autonomía de las OI.29 Pero dotar a las OI con autoridad y poder no es un cambio menor.
Según la concepción instrumental de las organizaciones, los estados delegan la autoridad para el cumplimiento de tareas técnicas concretas, pero esta autoridad puede también ser revocada.
Se trata de una autoridad rudimentaria y limitada, que se obtiene en calidad de préstamo y que 23. Martin y Simmons 2001, 2.
24. Barkin 2006, 15; Young 1983; Weiss y Jordan 1976; Keohane y Nye 1973.
25. Keohane 1984; Barkin 2006, 41.
26. Snidal 1979.
27. Keohane 1984.
28. Ibíd.
29. Barnett y Finnemore 2004, 1999; Piiparinen 2008.
140
no altera en nada la condición subordinada de las organizaciones.30
La visión burocrática de la autoridad apunta en cambio a una forma especíica de relación y organización de la sociedad moderna que emana de un proceso histórico de racionalización e impersonalidad del poder. Citando a Max Weber, la forma de organización burocrática es una asociación de dominación, o de manera muy especíica, un tipo ideal de dominación racional-legal.31 A diferencia de otros tipos ideales de dominación, como el carismático (que depende de rasgos venerables o de las características especiales del señor que sustenta la dominación) o el tradicional (asentado en la rutina del carisma), la dominación racional-legal se basa en la impersonalidad del cargo y en una estructura administrativa que trabaja según la división de tareas y la imposición jerárquica.32 Esta forma de dominación transiere la autoridad a las reglas y es la conianza en las reglas la que induce al acatamiento.33
Pensar en las OI como burocracias es dotarlas de autoridad y poder. Es el apego a las reglas lo que, en teoría, impide que se introduzcan intereses políticos, familiares, personales o de cualquier otro tipo en la contratación del personal o las promociones laborales y que la mayoría de sus respuestas queden sujetas a procedimientos y rutinas diseñadas por expertos y personal caliicado. Así por ejemplo, en temas como el manejo de la energía nuclear son físicos expertos de la Agencia Internacional de Energía Atómica (AIEA) los que supervisan y deinen estándares aceptables de seguridad, o en casos de genocidio y crímenes de lesa humanidad, son jueces y magistrados de la Corte Penal Internacional (CPI) los que dictan sentencias.
Desde una postura constructivista (véase el capítulo 4), las OI contribuyen además a crear conocimiento social pues deinen sujetos jurídicos como “el refugiado”, “el apátrida”, el “niño con derechos”. Impulsan tareas y agendas como “aliviar la pobreza” o alcanzar el “desarrollo sustentable” y establecen normas que, en el fondo, marcan comportamientos esperados como el respeto a los derechos humanos o la solución pacíica de controversias. Todo esto afecta (y regula) el contexto en el que se mueven otros actores.34 De esta manera, comprender a las OI desde esta dinámica de racionalidad exacerbada constituye también un primer paso para explorar sus dinámicas endógenas y entender por qué, en muchas ocasiones, responden tardía y torpemente ante acontecimientos que exigen rapidez, creatividad y diligencia. Más allá de la tradicional falta de recursos o la intromisión y manipulación de los estados miembros, esta visión abona a favor de una mejor manera de comprender sus éxitos, fracasos y comportamientos disfuncionales pues, curiosamente, las mismas reglas y condiciones que les dan poder las vuelven inlexibles, torpes e ineicientes.35 Hodson, Martin, López y Roscigno argumentan que las burocracias en realidad no cumplen las reglas, y muy por el contrario, medran en su interior el patrimonialismo, los objetivos divergentes, las reglas informales y el caos organizacional.36
Procesos de toma de decisiones
La aproximación endógena a las OI es bastante limitada. Sin embargo, destacan los trabajos de quienes analizan procesos de toma de decisiones y el comportamiento de los funcion-30. Keohane y Nye 1973; Abbott y Snidal 1998.
31. Weber 1974.
32. Weber 1980, 124.
33. Barnett y Finnemore 1999, 707.
34. Ibíd., 699.
35. Ibíd.
36. Hodson et al. , 2012.
141
Organizaciones internacionales
arios públicos internacionales.37 Convencidos de que las organizaciones internacionales gubernamentales toman decisiones todo el tiempo y de que la inserción de actores diversos cargados de intereses y expectativas las obliga a deinir y echar a andar procesos de discusión, negociación y voto, estos autores comenzaron a desmenuzar los procesos de decisión alentados por la ilusión de descubrir patrones. Desde esta perspectiva, las OI dejaron de ser instrumentos exclusivos del estado y comenzaron a ser reconocidas como espacios o arenas de decisión donde los estados y otros participantes organizan, negocian, aprenden y asumen estrategias con las que buscan incidir en los resultados. La presencia de expertos independientes, funcionarios gubernamentales, personal permanente, representantes de otras organizaciones o de la sociedad civil, etc., obliga a aceptar que hay procesos de negociación y decisión complejos, conlictivos y politizados, en los que el liderazgo repunta cada vez más como una cuestión vital, pues evidentemente, un buen líder puede ganar inluencia y espacios de actuación dentro de la organización, así como amarrar compromisos con los grupos y los estados en parte a través de la deinición de objetivos y la articulación de valores.38
Haas, por ejemplo, identiicó una relación interesante entre la arquitectura de la organización y el curso decisorio.39 Sin embargo, rechazó que se tratase de un proceso mecánico, pues como anotaron Cox y Jacobson (1973), las decisiones relejan acciones colectivas y se estructuran de muy diversas maneras: como decisiones formales a través de voto, como decisiones implícitas e informales o como decisiones de no actuar o no decidir.40
Cox y Jacobson consideran que dentro de las organizaciones se forman coaliciones de actores tanto gubernamentales como organizacionales, representantes gubernamentales, representantes de asociaciones privadas nacionales e internacionales (incluidos grupos de interés y empresas comerciales, directores ejecutivos de las organizaciones, funcionarios del staff burocrático, asesores individuales, empleados de los medios de comunicación), todos los cuales siguen pautas de acción muy diversas.41 La lección que arroja su trabajo es que la inluencia (capacidad de afectar el comportamiento de otro) no tiene una única dimensión. Si bien hay actores con mayor capacidad de ejercer inluencia (en particular las élites), ninguno puede inluir de la misma manera en todos los temas o áreas, por lo que los patrones de inluencia son necesariamente diversos y cambiantes.42 Es por eso que, pese a la rigidez de sus cartas: Una vez creadas [las OI], evolucionan en maneras que no pudieron ser previstas por sus fundadores… muchos estados pueden modiicar sus intereses e intenciones con respecto a las organizaciones internacionales como consecuencia de su participación en ellas… Las burocracias creadas para servir a las organizaciones internacionales pueden agregar nuevas ambiciones a las de los estados y una vez establecidas, cobran vida por sí mismas y desarrollan sus propias dinámicas internas.43
Los trabajos de Weiss y de Mathiason ofrecen una aproximación novedosa del servicio 37. Haas 1964; Cox y Jacobson 1984; Weiss 1975; Reinalda y Verbeck 1998, 2004; Mathiason 2004.
38. Haas 1958, 101.
39. Ibíd., 105-110.
40. Cox y Jacobson 1973, 3.
41. Ibíd., 12.
42. Ibíd., 4.
43. Ibíd., 7.
142
civil internacional de las Naciones Unidas, a partir de la cual se perciben lógicas competitivas y hasta contradictorias de intereses políticos. Por ejemplo, Weiss señala que los secretariados están integrados por individuos de múltiples nacionalidades susceptibles de entregar su lealtad y obediencia a la organización, pero sujetos de continuo a presiones e intereses gubernamentales y privados que buscan iniltrarla.44
Estos autores observan que la presencia de intereses individuales estatales es inevitable y se maniiesta a través de sus representantes directos o de mecanismos de control indirecto sobre el staff, pero reconocen también que los funcionarios públicos tienen un margen amplio de discrecionalidad y maniobra, con lo que evitan ser dirigidos por completo.
De acuerdo con lo que establecen los teóricos de las organizaciones, sus trabajos han demostrado que las OI son espacios habitados y con vida donde conviven, se superponen y, en ocasiones, también entran en colisión múltiples intereses, dinámicas, incentivos, lealtades, juegos y culturas organizacionales. En su interior se toman decisiones y se diseñan políticas tomando en cuenta tanto el apego a las reglas del accionar burocrático (neutralidad, impersonalidad), como las lealtades nacionales, departamentales o epistémicas (siguiendo criterios cientíicos y técnicos).45
Otros autores, como Reinalda y Verbeek (2004), han tratado de comprender la autonomía política dentro de las OI y en sus trabajos sostienen que las decisiones organizacionales se dan inmersas en procesos de tensión entre los estados miembros y la burocracia de la organización, de suerte que la conversión de demandas en decisiones o resultados está marcada fuertemente por la relación entre los estados que crean a las organizaciones y las organizaciones mismas.46
La teoría agente-principal les ofreció algunas pistas básicas para entender los mecanismos de inluencia y autonomía dentro de las organizaciones. Según esta teoría, existe un actor, el principal que delega autoridad a un cuerpo especíico, el agente diseñado para realizar ciertas tareas mediante un contrato.47 Así, “cuando los estados crean organizaciones internacionales les delegan autoridad en ciertas áreas y las enganchan en una relación agente-principal en la que ellos son los principales”.48 Los principales (estados) necesitan a los agentes (organizaciones) para realizar algunas funciones que consideran importantes y en esa medida están dispuestos a ceder autoridad. “Delegación es una concesión condicionada de autoridad de un principal a un agente para darle el poder de actuar en su nombre. Esta concesión de autoridad está limitada en tiempo y puede ser revocable, por el principal.”49
Los agentes reciben concesiones condicionadas de autoridad de parte de un principal, pero ello no implica que los agentes siempre hagan lo que los principales quieren, pues si bien los principales establecen mecanismos de control y vigilancia, los agentes descubren que existen espacios de autonomía y margen de maniobra. La vigilancia y supervisión permanentes resultan muy costosas para los principales, por lo que no las hacen todo el tiempo. Además, se abre otro espacio de discrecionalidad del hecho de que un agente tiene muchos principales, por lo 44. Weiss 1975.
45. Trondal et al. 2010.
46. Reinalda y Verbeek 2004, 16.
47. Hawkins et al. 2006, 7.
48. Reinalda y Verbeek 2004, 21.
49. Hawkins et al. 2006, 7.
143
Organizaciones internacionales
que la retirada de uno no necesariamente afecta a la organización, la cual termina beneicián-dose también de las asimetrías de información entre los muchos principales.50
En consecuencia, en una relación agente-principal caracterizada por la existencia de múltiples principales, los agentes pueden adquirir inluencia en los procesos de toma de decisiones en la medida en que obtengan ventajas de información en relación con los estados miembros y cuantos más principales tenga una organización, pues el juego político los llevará a enfrentarse unos a los otros. Por último, es posible tener un margen de mayor autonomía en la medida en que los agentes puedan emplear las reglas de funcionamiento de la organización en su beneicio, como sucede con las reglas de unanimidad que simpliican el trabajo o la negociación a tan sólo un miembro.51
Conclusiones
¿No estaremos ante un falso debate?
Como vimos, el panorama intelectual de la disciplina de las RI contempla aproximaciones teóricas que conciben a las OI como instrumentos o como agentes y, ello para mí, constituye un falso debate. Las OI no son ni lo uno ni lo otro, puesto que como han demostrado quienes comienzan a estudiarlas desde dentro, en realidad son estructuras desagregadas, con múltiples intereses y numerosas dinámicas de decisión.
Es importante conocer al detalle las dinámicas internas de las OI –las que se dan a ras de suelo– para descartar la idea equivocada de que las organizaciones pueden ser manipuladas con facilidad por estados poderosos, quienes las someten y las usan a favor de sus intereses, así como de la idea opuesta e igualmente equivocada de que son actores capaces de perseguir sus metas con ines claros y precisos, sin conlictos aparentes ni contradicciones internas.
Si algo nos deja esta breve revisión teórica, es que estamos lejos todavía de comprender la naturaleza de las OI. Necesitamos prestar atención a los procesos de toma de decisiones, el impacto de los líderes, la formación de coaliciones, la deinición de equilibrios, pues las OI ofrecen una suerte de coniguración caleidoscópica de actores que logran o no articular posiciones, interpretar o no mandatos, decidir o no políticas y actuar o no de manera independiente. En su interior se mueven simultáneamente intereses, lealtades, valores, normas y en ocasiones inclusive se traslapan o compiten entre sí. Alcanzar equilibrios en estos contextos complejos parece ser fundamental, y posiblemente sean esos equilibrios piezas clave para comprender tanto los éxitos como los fracasos de la organización.
El llamado es sumarnos al debate intradisciplinario e interdisciplinario para reanimar el estudio de las organizaciones internacionales gubernamentales desde una perspectiva endógena. Analizar los procesos de coniguración y reconiguración de equilibrios políticos en las grandes burocracias internacionales podría contribuir a la comprensión de los resultados organizacionales, más allá de las restricciones presupuestarias y, como dije, de los contextos particulares en los que se lleve a cabo la intervención. Lo que la bibliografía llama abrir las cajas negras organizacionales es un paso cada vez más obligado para quienes buscan respuestas sobre el papel que desempeñan realmente las OI en el escenario internacional actual.
50. Pollack 1997, 108-109.
51. Reinalda y Verbeek 2004, 23.
144
El estudio interno de las organizaciones podría ayudarnos también a comprender que, pese al hecho cierto de que las OI se mueven en contextos multidimensionales, dinámicos, multinacionales y multiculturales y se ven afectadas por diversos sistemas de reglas y signiicados sumamente complejos, en el fondo, estas estructuras no se ven debilitadas. Antes bien, las OI, como dije al principio de este capítulo, han ido creciendo en número y en años promedio de vida. Tal como establecieron March y Olsen hace algún tiempo, parece ser que los órdenes multidimensionales son más robustos contra cambios externos que los órdenes unidimensionales.52 Posiblemente sea esta extraordinaria complejidad la que les coniere resistencia y sea gracias a ello también que se pueda responder la pregunta que se han hecho reiteradamente todos los interesados en el estudio de las organizaciones internacionales gubernamentales, a saber: ¿Por qué las OI nunca mueren?
52. March y Olsen 1989.
145
Regionalismo e integración regional
14. Regionalismo e integración
regional
Francisco
Rojas
Aravena
La integración está en el ADN de América Latina. Lo reiteran los jefes de estado de la región. En la Cumbre de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC)1 se recoge el eje esencial de la búsqueda de la autonomía: solución latinoamericana a los problemas latinoamericanos (sobre la autonomía, véase el capítulo 8). En la OEA se realizó un hom-enaje póstumo al presidente de la República Bolivariana de Venezuela, el comandante Hugo Chávez. Allí se destacó su liderazgo en la búsqueda de autonomía y opciones para recoger la senda bolivariana de la integración regional.
El regionalismo ha cobrado importancia y se maniiesta con fuerza como respuesta a la globalización. El regionalismo emerge de la dinámica interna de los países, de sus intereses, de cómo promoverlos y cómo defenderlos. Se incrementan los vínculos de cooperación entre países vecinos y generan procesos de integración formales o informales en áreas cada vez más amplias. En estos procesos participan tanto gobiernos como actores no estatales. Corresponde a una estrategia de acción para adecuarse mejor a las circunstancias2 y para satisfacer mejor los intereses.3
Los procesos de integración se han convertido en una demanda urgente como imperativo de la globalización. La globalización es el factor que mayor incidencia posee en el sistema de actores y agentes económicos, políticos, sociales y culturales, tanto en la jerarquización de éstos como en sus capacidades de acción y reacción. Dicho fenómeno –entendido en sus múltiples componentes y no sólo en el económico y comercial– es el factor crucial en las relaciones de poder mundial, con la excepción del poder militar (véase el capítulo 1). El peso de las variables externas es cada vez mayor en la política interna e imponen condiciones a la soberanía y las decisiones del desarrollo nacional impensables en la lógica del orden westfaliano (véase el capítulo 10), es decir, factores que afectan e inciden en el orden estatal nacional.4
La emergencia de una nueva agenda internacional, en la que se ubican cada vez más los 1.
Gobierno de Chile 2013.
2.
Stein 1990.
3.
Farrell, Hettne y Van Langenhove 2005.
4.
Krasner 2001.
146
temas globales, obliga a la región latinoamericana a diseñar respuestas coordinadas entre los estados y entre éstos y los actores no estatales, para enfrentar estos nuevos procesos y sus consecuencias nacionales y regionales (véase los capítulos 15 y 22). De allí proviene la necesidad de superar las deiciencias del multilateralismo (falta de representatividad, poca legitimidad, bloqueos por el veto de las cinco potencias) y avanzar hacia un modelo de mayor cooperación dentro de un marco que ije reglas básicas de convivencia y normas que posibiliten una vida en común, que aminore el conlicto y la polarización, y que potencie la participación y la consulta entre los países de la región. Las transformaciones políticas, económicas, sociales y culturales que han marcado a la región de América Latina y el Caribe (ALyC) en las últimas tres décadas han inluido de manera determinante en los procesos de construcción de la integración regional y subregional, en el contexto de un regionalismo de nuevo tipo.
A mediados de la década del 2000 se visualizaban escenarios con la emergencia de la región-estado en un contexto de pérdida de poder de los estados nacionales.5 Las regiones se han vuelto un factor clave de las relaciones internacionales. Ahí se desarrollan dinámicas que inluyen en los procesos de gobernanza global y allí se reciben diversos impactos de fenómenos globales (véase el capítulo 22). El papel de los cursos de acción regionales en la construcción y desarrollo de los procesos globales es relevante.6 El concepto de región tiene su eje en el componente geográico y junto a ello surge un componente de identidad. La región es el soporte de las dinámicas y los procesos regionales – regionalismo– y de la regionalización (un área con varios estados y con la presencia de múltiples actores). En las regiones, dependiendo de los cursos de acción que se sigan, se generarán situaciones de fractura y división o bien de cohesión e integración, que se manifestarán en el regionalismo.
Los procesos de integración corresponden a la construcción, en una región determinada, de un
“sentido de comunidad”. Estos procesos crearán instituciones que posean visiones de largo plazo, con la expectativa de alcanzar las metas de crecimiento y desarrollo que exigen la nueva comunidad, la identidad y los intereses asociados. La integración pide decisiones políticas, el impulso de un proyecto político estratégico. La integración comprende la transferencia de decisiones desde el ámbito nacional soberano –por medio de la coordinación de políticas para la construcción de instituciones supranacionales– hasta el ámbito regional e incluso global.7
Esto ocurre en el caso de los bienes públicos globales deinidos en los ámbitos multilaterales de carácter parlamentario, que poseen carácter vinculante o en los de carácter presidencial, que surgen desde la diplomacia de cumbres (sobre bienes públicos globales, véase el capítulo 22).
Estos procesos de transferencia y de construcción de soberanías asociadas, posibilitan cambiar las relaciones de poder en el sistema global.
En este capítulo analizaremos los procesos de regionalización y los regionalismos que generan los cursos de acción tendientes a la cooperación económica, la concertación política y las dinámicas integracionistas entendidas de manera más amplia. Se destaca el desarrollo de la diplomacia de cumbres, la diplomacia presidencial en la región y cómo la sobreoferta de iniciativas integradoras termina por inhibir un proceso de integración más cohesionado y profundo.
5.
Ohmae 2005.
6.
Costa Fernández 2013, 7-25.
7.
Cerqueira Torres 2010; Díaz Nieto 2010.
147
Regionalismo e integración regional
El contexto global para el regionalismo y la integración en ALyC
Al analizar la región latinoamericana y caribeña constatamos que está inmersa en un conjunto de grandes cambios entre los que se destacan: la recuperación y el mantenimiento de la democracia; el desarrollo de políticas que han permitido un crecimiento económico junto al mantenimiento de los equilibrios iscales, y un proceso continuado y constante, aunque lento, de reducción de la pobreza. Lo anterior ha signiicado la emergencia y el incremento de las clases medias. Por ejemplo, en Brasil, desde el segundo periodo del presidente Lula, más de la mitad de la población se encontró en la “clase media”.8 Este cambio es visto como una revolución, “Estamos en medio de una revolución. La revolución de las clases medias emergentes”, señalaba el vicepresidente del Banco Santander.9
El nuevo mapa político muestra la emergencia de nuevos actores, en especial los pueblos originarios y los movimientos estudiantiles (véase el capítulo 15). Ello se superpone a profundas crisis institucionales y al agotamiento de los sistemas de partidos, particularmente en la región andina. En muchas regiones se está ante un proceso de refundación institucional10 que posee un carácter “progresista” con orientaciones diferentes, que correspondería a lo que en la época de la Guerra Fría se denominaba una matriz de izquierda o centroizquierda.
La región latinoamericana y caribeña está deinida en la actualidad: a) por su gran heterogeneidad en los más diversos ámbitos; b) por su carácter de región democrática; c) por constituir una zona de paz; d) por su alta desigualdad y diferenciación social; e) por la reducción de la pobreza y la emergencia de clases medias; f) por su mayor grado de autonomía política en el sistema internacional; g) por su marginalidad en temas geoestratégicos globales; h) por su pro-pensión a promover estrategias de integración regionales; i) por sus grandes recursos naturales; j) por los altos índices de violencia que maniiesta, y k) porque Estados Unidos continuará siendo la potencia hegemónica para la región, con mayor peso en la parte norte de ALyC.
El momento histórico que deine el sistema internacional posee algunas características que generan limitaciones y oportunidades a los países latinoamericanos. Una primera constatación es el abandono de la región por parte de Estados Unidos. Sus preocupaciones están alejadas de lo que ocurre en la región y sus intereses están en otras áreas conlictivas (véase el capítulo 16). Europa, por su parte, también está embebida en sus propios procesos de reconstrucción económica por las graves consecuencias de la crisis inanciera y sus impactos políticos, la inestabilidad y las diicultades de gobernabilidad. Por otra parte, la Unión Europea ampliada tiene menores vínculos e intereses en la región latinoamericana (véase el capítulo 17). Rusia está de regreso como actor internacional con capacidades importantes, buscando restablecer sus vínculos con Latinoamérica. Los países del Asia Pacíico, en particular China, están en un proceso creciente de vinculación y acercamiento con América Latina, el cual tiene como fundamento el acceso a los recursos naturales que esta región puede proveerles para su desarrollo industrial y para el bienestar de su población (véase el capítulo 18).
En el marco institucional global el multilateralismo continúa en crisis. Las Naciones Unidas 8.
Pensamiento Iberoamericano 2012; Veja 2008; Tible 2013.
9.
Luzón 2007.
10. Garcia 2008.
148
quedaron debilitadas con la política del unilateralismo radical de Estados Unidos en el régimen de George W. Bush; las instituciones inancieras internacionales están muy deslegitimadas como consecuencia del impacto negativo del Consenso de Washington y la crisis inanciera. El fracaso de la Ronda de Doha debilitó a la Organización Mundial de Comercio.
Este cuadro global abre un mayor margen de acción para los países latinoamericanos, el cual se incrementará si la región es capaz de concordar visiones, intereses y cursos de acción para una mejor inserción internacional y para avanzar en su desarrollo nacional y regional.
América Latina tiene una gran oportunidad derivada de un crecimiento económico sostenido y del control, estabilización y limitación de las amenazas militares. Sin embargo, la creciente violencia, la falta de cohesión social y la inequidad producen tensiones en la gobernabilidad democrática y se convierten en obstáculos importantes que hay que superar.
Regionalismos: Diversas etapas11
Una mirada más demorada a las estrategias desarrolladas por ALyC en relación con los procesos y dinámicas de la integración regional evidencia diferentes etapas con acciones y políticas que han variado en concordancia con las transformaciones globales, los cambios en los sistemas políticos en la región y las propuestas de vinculación económico-comerciales, de concertación política e integración en un sentido comprehensivo. En este recorrido es posible diferenciar proyectos y marcos institucionales diferentes, muchos de los cuales son de larga data y aparecen en la constelación de instituciones en pro de la integración regional.
Al estudiar los procesos de regionalismo constataremos que en ellos se expresan diversos actores, entre los cuales los estatales poseen la primacía. De allí que serán los estados los que deinan en lo esencial el carácter de los procesos de compactación económico-comercial y de concertación política en un conjunto de procesos que son deinidos como de integración.
Regionalismo voluntarista, 1960-1980
En esta etapa, en el contexto de la Guerra Fría, la alternativa para alcanzar un mayor grado de autonomía estaba dada por la capacidad de crear un mercado regional, establecer políticas de industrialización regionales, desarrollar políticas de sustitución de importaciones e imponer barreras proteccionistas. El crecimiento estaba enfocado hacia dentro. El papel del estado era determinante para la ejecución de estas políticas y los otros actores estaban subordinados a ella. En este periodo se crearon la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALCA), en 1960; el Pacto Andino, en 1969, y el Mercado Común Centroamericano (MCCA), en 1960.
El viejo regionalismo y el regionalismo abierto, 1980–1990
En este ciclo el neoliberalismo cobró fuerza y con él los procesos de apertura, reducción o eliminación de barreras arancelarias y liberalización comercial. El contexto interno regional, casi sin excepción, era de gobiernos militares y autoritarios y de guerra en Centroamérica.
Los procesos de integración regional decayeron. Las políticas apuntaban hacia una reducción 11. Sanahuja 2012; De Lombaerde, Kochi y Briseño 2008; Riggirozzi y Tussie, 2012; Altmann y Rojas Aravena 2008; Rosenthal 1991.
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Regionalismo e integración regional
del peso y participación del estado y hacia una función central del mercado. La tendencia era buscar una inserción individual en el sistema global. Se conoció como la década perdida para el desarrollo. No obstante, en lo referente a la política fue la década de las transiciones a las democracias y cuando la concertación política emergió con fuerza, tras la idea de una acción política concertada de la región, con un carácter latinoamericano.
El nuevo regionalismo, 1989–2005
Este periodo estuvo marcado, en el inicio, por el in de la Guerra Fría y concluyó con el fracaso del Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (ALCA). Se caracterizó por el nuevo contexto global de in del bipolarismo y por el inicio de un periodo de fuerte hegemonía estadounidense. Se avanzó hacia una apertura global, crecieron los lujos inancieros de mercancías y adquirieron mayor importancia nuevos actores, las empresas transnacionales y las organizaciones de la sociedad civil. El neoliberalismo continuó siendo hegemónico. Se buscaba construir un nuevo orden global. Los procesos de asociación y cooperación se ampliaron en las diferentes regiones del mundo. En ALyC, una de sus expresiones más signiicativas fue la suscripción de una gran cantidad de acuerdos de libre comercio que conformaron un “plato de espaguetis” muy amplio en la región y con otras regiones lo que expresaba, también, un interregionalismo (véase el capítulo 17). Sin embargo, en el año 2001 la situación cambió con los ataques del terrorismo de alcance global, sobre Estados Unidos primero y luego en diversas capitales del mundo. El radicalismo y el unilateralismo de la reacción del régimen de George W. Bush impidieron una respuesta cooperativa de las Naciones Unidas. En lo relativo a la integración, surgió la Unión Europea, que se transformó en referente de estos procesos con carácter multidimensional (véase el capítulo 17).
Los procesos abarcaron dimensiones amplias, más allá de lo económico y comercial, e incluyeron la construcción de instituciones supranacionales que organizaron los derroteros en los más diversos ámbitos, incluida la defensa. También se constituyó una zona monetaria única, la zona del euro. En la región latinoamericana se constituyó el CARICOM, se reformó y reactivó el MCCA, se creó el MERCOSUR, se suscribió el TLCAN/NAFTA y el Pacto Andino se transformó en la Comunidad Andina de Naciones. La crisis del alca en la Cumbre de las Américas de Mar del Plata (2005) evidenció un cambio en el contexto político de ALyC
y el ejercicio de un mayor margen de autonomía y a la vez un creciente rechazo a las políticas neoliberales.
Regionalismo posliberal, poshegemónico, 2005 hasta el presente En este nuevo periodo lo central es la respuesta al unilateralismo estadounidense y a su política comercial regional. Es un periodo de declinación del neoliberalismo, el cual se acentuó con la emergencia de la crisis inanciera y sus graves repercusiones en el mundo, a partir del 2008. Cabe destacar que se mantuvo una fuerte inercia como referente de políticas económicas y sobre el papel, disminuido, del estado. La reairmación de la autonomía en las decisiones de los países de la región se manifestó con fuerza en diferentes esferas y políticas, desde las contestatarias, expresadas por los países de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA, que primero fue “alternativa”), hasta unas de mayor apertura frente a actores 150
como los del Asia-Pacíico; y sobre todo por la emergencia de Brasil como potencia regional y global. El estado resurgió con fuerza como organizador de políticas públicas y adquirió primacía sobre el mercado. Una nueva agenda de desarrollo puso énfasis en la lucha en contra de la pobreza y una mayor equidad. Si bien todos los países buscaban mantener los equilibrios macroeconómicos, también todos ellos recargaban el acento en políticas sociales con un carácter cada vez más universal. El peso de las iniciativas era intergubernamental.
En este periodo aparecieron nuevas entidades e instancias de cooperación e integración con fuerte y amplio sello regional. En el 2000 surgió la Comunidad Suramericana de Naciones que se transformaría en la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) en el 2008. En el 2004 la ALBA se constituyó como Alianza Bolivariana. En el 2011 se estableció la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC); la entidad superior de interlocución y coordinación política de ALyC. Ésta alcanzó un rápido reconocimiento internacional y hoy representa al conjunto de la región.
Los actores centrales del proceso: Los gobiernos
Desde el punto de vista de los actores, estos procesos y dinámicas son cursos de acción eminentemente intergubernamentales, pues son los actores estatales quienes deinen la posibilidad de avance, mantenimiento del statu quo o retroceso. La consecuencia directa del carácter exclusivamente estatal es que los estados, por deinición, buscan reairmar su autonomía. Éste es el elemento central que prima en la visión estatal (véase el capítulo 8). Superar esta perspectiva conlleva una deinición política estratégica esencial: ceder soberanía para construir soberanía agregada, lo cual representa la mejor opción, en el contexto de la globalización, para el propio estado: ceder para sumar.
Cabe destacar, en todo caso, que en los procesos de compactación comercial y de integración han emergido nuevos actores. La “integración real”, como la autodenomina el sector empresarial, en la actualidad no sólo está marcada por el accionar gubernamental, sino también por la actuación de los sectores empresariales y de las translatinas y otras transnacionales (véase el capítulo 15). Los empresarios y las transnacionales se convierten en un motor dinamizador de los procesos de integración en lo comercial y en las inversiones.12 La integración real tendría mayor impacto en la construcción de interdependencia que la integración formal, es decir,
“integración de las declaraciones” promovida por los presidentes y jefes de gobierno. Si bien son reconocibles diversos caminos, con estrategias múltiples, los actores estatales poseen la primacía; son los que abren o limitan espacios a las diversas dinámicas y procesos.
Los espacios para promover “otra integración” desde la sociedad no están presentes en ninguno de los procesos.13 Uno de los grandes ausentes en integración ha sido la ciudadanía (véase el capítulo 15). Entre los principales obstáculos detectados para alcanzar consensos que faciliten dicha participación están: una cultura política de las élites que concentra la toma de decisiones y una exclusión asociada a la desconianza frente a la ciudadanía y sus demandas de participación. Esta escasa participación produce una representatividad muy débil de este actor 12. Naranjo 2008, 3-22.
13. Dello Buono 2007.
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Regionalismo e integración regional
frente a los gobiernos y los sectores empresariales, y genera dilemas de nuevo tipo ante una
“integración desde arriba”.14
En el cuadro siguiente se resume una tipología de los procesos de compactación económica y política tendientes a forjar dinámicas integracionistas.
Ámbito económico
Ámbito político
Acuerdos económicos de alcance parcial
Interlocución
Áreas de libre comercio
Coordinación
Uniones aduaneras
Concertación
Mercados comunes
Asociación especíica
Unión económica
Concertación y asociación amplia
Integración económica plena
Integración política plena (federación)
Integración y opinión pública
Las miradas desde la sociedad (desde la perspectiva de la opinión pública) sobre los procesos de integración tienen resultados contradictorios. Una de cada dos personas señala que para avanzar en la integración en la región es necesario hacer concesiones; sin embargo, una de cuatro plantea que es preferible no avanzar si es necesario hacer concesiones. Es decir, un cuarto de los ciudadanos consultados estaría por ejercer un veto a los cursos de acción de la integración si en su criterio esto implica generar concesiones. En este contexto, 22% señala que no tiene una opinión.15 ¿Cómo transformar en voluntad política la opinión positiva de 50%
de los latinoamericanos? Ésta es la cuestión central que debe enfrentar el liderazgo regional.
La evaluación de los avances y retrocesos en los procesos de integración de los últimos años muestra esta heterogeneidad de las opiniones públicas de los países de la región.16
Igualmente paradójico es el resultado de que 55% de los ciudadanos dice apoyar la creación de parlamentos regionales que propongan leyes comunes que afectan un contexto local. Sin embargo, el desprestigio de los parlamentos es muy alto y el nivel de conianza ciudadana sobre ellos alcanzó 32% en el año 2008, ni que decir del desprestigio de los partidos políticos en cada uno de los ámbitos nacionales.17
Avances en medio de asimetrías
Grandes asimetrías caracterizan a América Latina y ello diiculta encontrar caminos para una agenda eicaz de convergencia e integración. Sin un proceso solvente que busque la con-currencia de los distintos países y sin que se procure armonizar las diferentes visiones, se continuarán perdiendo oportunidades. Se tratará de encontrar soluciones individuales y au-14. Serbin 2008, 223-234.
15. Corporación Latinobarómetro 2007.
16. González, Schiavon, Crow y Hernández 2012.
17. Corporación Latinobarómetro 2008.
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mentarán los riesgos y las incertidumbres. La convergencia permite acompasar las distintas visiones para establecer políticas con mayores ainidades, pues abren la posibilidad de obtener mejores resultados; y las experiencias exitosas compartidas se refuerzan, con lo cual todos los actores ganan en estos procesos de concertación, armonización y convergencia. Por el contrario, si se mantienen percepciones diferentes, se traducirán en propuestas de políticas divergentes, con cursos de acción que llevan a resultados opuestos a los ideales y dinámicas de la integración.
Construir espacios de diálogo permite valorar las visiones de cada uno de los actores. De allí que continuar en el esfuerzo de diálogo e interlocución y de mayor coordinación inter-institucional sea una tarea esencial. La cooperación, la colaboración y la asociación generan acciones que acrecientan la previsibilidad, lo que refuerza la conianza, disminuye la incertidumbre y establece una mayor estabilidad en el conjunto de los procesos. La integración reairma un interés esencial de los países de la región. Se reconocen la diversidad y la pluralidad.
También se registran las diferencias y las distintas visiones, en especial sobre los tiempos, modalidades y mecanismos requeridos para alcanzarla. Lo que sí se ha deinido es que la unidad en la diversidad es el camino.
Primacía de lo político como factor esencial de la
integración
Es importante privilegiar la dimensión política y de cooperación de los procesos de integración. Independientemente de la importancia que con razón se atribuye a las agendas complementarias de competitividad, de innovación y de apoyo al libre comercio en la mayoría de los países de la región, resulta necesario subrayar que la integración como objetivo histórico no puede y no debe ser equiparada con los procesos de apertura comercial. De hecho, a largo plazo esta apertura sólo tiene sentido si viene acompañada de procesos de armonización y articulación regional crecientes, basados en un diálogo político eicaz; en un conjunto de entendimientos compartidos y sustentados en una adecuada normativa y acompañados por una mínima estructura institucional, que pueda darle seguimiento a los acuerdos, como una de las tareas esenciales para aianzar el proceso. Más allá de la gran diversidad conceptual que prevalece en lo que toca al desarrollo de los esquemas de integración, los temas clave que los inhiben, hoy como lo fue ayer, siguen siendo de naturaleza política. Se destaca la ausencia de incentivos lo bastante grandes para vencer la falta de voluntad de los países de la región de trasladar, a entidades supranacionales, potestades que hasta la fecha siguen siendo celosamente preservadas como parte del fuero interno del estado-nación deinido en su acepción más tradicional. El tránsito de la soberanía tradicional a una de carácter agregado, a una soberanía más producto de la asociación, es aún lento. Los tiempos de construcción de acuerdos vinculantes y de marcos institucionales de complementación y asociación son prolongados.
Sobreoferta de propuestas integradoras
El nuevo contexto latinoamericano y caribeño, su nuevo mapa político, genera procesos simultáneos que tienden a la integración y a la fragmentación. Expresión de lo anterior son la importante cantidad de iniciativas y propuestas de integración de carácter regional y subre-153
Regionalismo e integración regional
gional. Expresión de lo segundo son las tensiones que fragmentan con visiones y propuestas políticas de diferentes países de la región.
Al analizar las propuestas de integración se veriica que todas ellas aspiran a alcanzar metas superiores que se fundamentan en la construcción de identidades compartidas, las que deberían tender y conluir, en forma paralela, hacia importantes acuerdos de convergencia económica, por un lado, y por otro a la construcción de una amplia “comunidad regional de identidad e intereses”. Mas ello no es así, fundamentalmente por la falta de una perspectiva político-estratégica central capaz de ordenar las otras dimensiones.
Además, se constata una fragmentación de las propuestas en la región que han tendido a consolidarse en torno a dos grandes regiones en la visión norte-sur y a otras dos en la este-oeste. En el primer caso tenemos la América Latina del Norte, con la propuesta del Proyecto Mesoamérica;18 y otra, la América Latina del Sur, con la propuesta de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR).19 En el segundo caso, veriicamos que 11 países han irmado acuerdos de libre comercio con Estados Unidos, los países del área del Pacíico20 y los siete países de la región reunidos en torno al MERCOSUR,21 el área Atlántica, que no han suscrito TLC
con Estados Unidos. El liderazgo y la construcción de una perspectiva hegemónica están dados por México en el primer caso, y por Brasil en el segundo. A estos dos grandes bloques se debe añadir el conjunto de propuestas planteadas por Venezuela, que tienen como uno de sus ejes a la ALBA.22
Junto a estas macropropuestas se mantienen y desarrollan los esquemas surgidos o reformulados desde inicios de los años 90: MERCOSUR, CAN, SICA, CARICOM y organismos tales como la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) y la Asociación de Estados del Caribe (AEC). La única iniciativa de carácter regional que engloba a la totalidad de los países de América Latina y el Caribe y que posee potencialidades para continuar desarrollán-dose como polo de atracción para el conjunto de la región es la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC).
La sobreoferta de propuestas e iniciativas integracionistas posee tres consecuencias negativas que inalmente terminan por debilitar a todos los procesos: 1. Impone grandes exigencias a las agendas de los jefes de estado y de gobierno, los cuales deben prever reuniones, en el contexto de la diplomacia de cumbres, que en la práctica se suceden cada tres meses.
2. Produce una falta de coordinación y una superposición. Por paradójico que parezca, reducen las oportunidades de convergencia y la búsqueda de perspectivas compartidas.
3. Crea una débil estructura institucional, como consecuencia fundamental de la renuen-cia a transferir capacidades y decisiones soberanas hacia entes supranacionales aunque éstos pudieran estar estrictamente acotados.
18. FLACSO 2007a.
19. FLACSO 2007b.
20. México, los seis de Centroamérica (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá) a los que se une la República Dominicana. Y luego los tres del sur: Colombia, Perú y Chile.
21. Los cuatro originales: Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, a los que se unen Venezuela, Bolivia y posiblemente Ecuador.
22. FLACSO 2007c.
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Los procesos de integración en el último periodo muestran importantes debilidades como las rupturas en la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y en el G3 (México, Colombia y Venezuela), el estancamiento del MERCOSUR o la aparición y mantenimiento de contenciosos entre los países; todo lo cual detiene los procesos e incluso ha llegado a amenazar la paz.
No obstante lo anterior, también en este periodo se han aianzado procesos regionales de nuevo tipo que compiten entre ellos por la supremacía en las subregiones. Ello signiica que tenemos un conjunto importante de propuestas pero que no logran concitar un apoyo sustantivo que les permita transformarse en una alternativa decisiva para orientar el proceso con una dimensión, perspectiva y proyección estratégica para la región respectiva y menos aún para el conjunto de la América Latina. Se avanzará cuando se logre construir una opción político-estratégica que recoja la voluntad política del conjunto y genere dinámicas que cohesionen a la región y desde la opción de integración elegida y consensuada.
La ALADI señalaba que “los esfuerzos integradores comenzaron a desintegrarse con el surgimiento de distintas propuestas, que han dispersado la atención y los recursos pero que ninguna ha alcanzado un impulso relevante”.23 La integración es un proceso complejo que en cada etapa muestra avances y retrocesos. En el caso latinoamericano, reconocemos una tendencia acumulativa que ubica en la integración un peso cada vez mayor. El comercio en la región se ha incrementado y llega a casi 20%. Sin embargo, estos avances aún no alcanzan una densidad suiciente para establecer procesos de interdependencia complejos.
Existe una nula coordinación en políticas macroeconómicas y tampoco se logra la construcción de entes institucionales que puedan orientar y supervisar los procesos de apertura comercial.24 Considerando las acciones, declaraciones, omisiones y conlictos de los últimos años, concluimos que es fundamental reenfocar el proceso con el in de construir una agenda y un camino para lograr avances sustanciales.