La diplomacia de cumbres
Los derroteros de complementación, concertación política e integración en ALyC son esencialmente presidenciales. De allí que el principal mecanismo siga siendo la diplomacia de cumbres.25 Los encuentros periódicos de jefes de estado y de gobierno se han convertido en la expresión principal del multilateralismo en el sistema internacional. Esta diplomacia de cumbres es un espacio en el cual asumen directamente el liderazgo los mandatarios, quienes diseñan, crean e intervienen en foros de mayor o menor amplitud en términos de sus participantes y de los temas que abordan. Dado el nivel de quienes participan, las cumbres crean y deinen la agenda regional y subregional o levantan temáticas cruciales de la agenda internacional. Otros factores que caracterizan la diplomacia de cumbres son:
•
Constituye un foro privilegiado para asuntos multilaterales y bilaterales.
•
Diálogo directo, periódico y de rutina al más alto nivel.
•
Bajo grado de institucionalización. Estructura de asamblea con secretaría pro tempore (esto muestra cambios, como en el caso de la Secretaría General Iberoamericana (SEGIB) o el de UNASUR, que son los más evidentes).
23. ALADI 2008.
24. Rueda Junquera 2008, 37-70.
25. Rojas Aravena 2000a, 2000b. Del Arenal 2005.
155
Regionalismo e integración regional
•
Asamblea plenaria sin agenda o con agenda amplia. Tratamiento, además, de problemas focalizados.
•
Sin acuerdos vinculantes.
•
Deine, cambia y prioriza la agenda de las organizaciones intergubernamentales (OIG), principalmente de carácter parlamentario.
•
Una declaración inal preparada por los equipos político-técnicos muestra los consensos alcanzados.
Las funciones que cumplen las cumbres van de la articulación de consensos a la resolución de diferencias, mediante el establecimiento de un esfuerzo general en un debate abierto para alcanzar acuerdos. También en ellas se produce una agregación de intereses al crearse bloques o “paquetes de propuestas” tendentes a aglutinar la voluntad política de los principales actores estatales representados en el foro. Las cumbres contribuyen a la socialización de visiones de futuro y a la percepción compartida de la realidad. El establecimiento de compensaciones y transacciones establecidas en acuerdos aceptados por todos los participantes es otro de los resultados de las cumbres.
La voluntad política adquiere una importancia fundamental debido a que ante la ausencia de un carácter vinculante de los acuerdos y compromisos establecidos en estas cumbres, dependerá del compromiso real de los miembros la posibilidad de impulsar su cumplimiento. La conianza futura dependerá de ello. El exceso de acuerdos diiculta su operacionalización y el seguimiento de los mismos. En deinitiva, alcanzar los logros propuestos superaría los principales inconvenientes de las cumbres.
Diplomacia de cumbres
Aspectos positivos
Aspectos negativos
Crean clima de conianza
Aparecen en competencia con el multilateralismo
parlamentario institucionalizado
Facilitan y fortalecen la necesidad de concordar políti-
Hay poca coordinación entre cumbres
cas: aianzan el multilateralismo
Fortalecen la cooperación internacional, regional y
Sin seguimiento y monitoreo de los compromisos.
bilateral
Poco cumplimiento de éstos
Fijan prioridades y metas a las OIG
Énfasis en el corto plazo, por su vínculo con las
necesidades nacionales inmediatas
Simbolizan el impulso de la cooperación: capacidad
Perspectivas eminentemente estatales. Poca concertac-
para focalizarla
ión con otros actores
Concentran el interés y la atención de diversos actores: Exceso de iniciativas: tendencia a la dispersión impacto mediático
Establecen diagnósticos compartidos
Saturación de la agenda presidencial y superposición
de actividades
156
América Latina y el proceso de cumbres
América Latina se encuentra inmersa en la diplomacia de cumbres. Esta forma de diálogo para cooperar y resolver las diferencias adquirió gran fuerza al término de la Guerra Fría. Desde el inicio, en la región latinoamericana se expresó con creciente fuerza este formato político diplomático. Es posible distinguir diversos tipos de cumbres; así, tenemos cumbres transregionales, regionales de carácter global, las referidas a macrorregiones y las subregionales.
Las cumbres transregionales corresponden a:
•
La Cumbre de las Américas que comprende 34 estados.26
•
La Cumbre Iberoamericana con 22 países miembros. 27
•
Las Cumbres del Foro de Cooperación Económica Asia-Pacíico (APEC), en las que participan 21 economías, tres de América Latina. 28
•
Las Cumbres Unión Europea-América Latina. El número de estados participantes se ha incrementado por la ampliación de la Unión Europea; en la última reunión participaron 60 países (véase el capítulo 17).29
•
La Cumbre América del Sur-Países Árabes, en la que participan 34 países de ambas regiones.
•
Las Cumbres del G-20. En esta categoría deberemos incorporar en el futuro la participación de los presidentes de la región, Argentina, Brasil y México.
Las cumbres regionales globales corresponden a:
•
Las Cumbres de la CELAC, en las que participan 33 países. 30
Las cumbres de las macrorregiones corresponden a:
•
Las Cumbres del Proyecto Mesoamericano, en las que participan nueve países. Estas cumbres se realizan en el marco de las Cumbres Presidenciales del Mecanismo de Diálogo y Concertación de Tuxtla.
•
Las Cumbres de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), con 12 países. El tratado fue establecido en el año 2008. Cabe destacar que se realizaron tres cumbres de los países sudamericanos antes de que se estableciera el Tratado de UNASUR. La primera de estas cumbres se efectuó en el año 2000.31
•
Las Cumbres de la Alianza Bolivariana de las Américas, en las que participan siete estados miembros.
•
Las Cumbres de Petrocaribe, con 19 estados.
•
Las Cumbres del Arco del Pacíico Latinoamericano, en las que participan 11 países y que no han tenido continuidad.
26. www.oea.org.
27. www.segib.org. Del Arenal 2005; Del Arenal, Celestino y Nájera 1992.
28. CIDOB 2007.
29. Alcántara y Ortiz 2008.
30. http://www.minrel.gob.cl/prontus_minrel/site/edic/base/port/celac.php.
31. FLACSO 2007b.
157
Regionalismo e integración regional
•
La Alianza del Pacíico, que contiene cuatro estados y ocho observadores.
•
Las Cumbres de la Asociación de Estados del Caribe, que tienen la participación de 25
países. El mecanismo fue constituido en 1994.32
Las cumbres subregionales son las que poseen mayor grado de institucionalidad, aunque también algunas se encuentran tensionadas por conlictos y fraccionamientos internos.
Entre las cumbres subregionales podemos destacar:
•
MERCOSUR, seis países miembros. Bolivia anunció su adhesión.
•
Comunidad Andina, cuatro estados miembros plenos.
•
Cumbres del Sistema de Integración Centroamericano, conformada por ocho países.
•
CARICOM, participan 15 Estados.
•
Cumbres Tratado de Cooperación Amazónica, ocho Estados participantes.33
A modo de conclusión: Temas para profundizar la relexión sobre regionalismo e integración en América Latina
La integración en América Latina y el Caribe es un proceso en desarrollo, con ciclos y dinámicas muy diversos. Es un proceso eminentemente intergubernamental que se maniiesta por medio de la diplomacia de cumbres. Sufre importantes deiciencias en relación con la voluntad política de entregar soberanía y desarrollar soberanía agregada. No obstante, la fuerza política de la integración como expresión de una mayor autonomía regional cobra cada día más fuerza y genera –con avances y retrocesos– procesos de mayor interdependencia política, económica, comercial, social y cultural. El sentido de comunidad se fortalece con ese abanico de procesos, instancias y cursos de acción que se maniiestan en un vigoroso regionalismo.
Los siguientes son temas sobre los cuales es necesario continuar la relexión y analizar sus derroteros en forma permanente, para evaluar el estado del regionalismo y la integración:
•
Los procesos de integración en la región se aianzan con la consolidación de los regímenes democráticos y la zona de paz.
•
La integración es un instrumento que permite deinir y construir bienes públicos regionales e internacionales que otorguen un mayor bienestar a los pueblos de la región.
•
La crisis del multilateralismo global podría tener alternativas de solución a partir del cambio en su institucionalidad y con el reconocimiento de las nuevas relaciones de poder que surgen desde las diferentes regiones y de la emergencia de nuevos poderes.
•
Los procesos y dinámicas de integración están aincados en las distintas subregiones, en el contexto de una región: ALyC.
•
ALyC es una región muy heterogénea y diferenciada. Un hiato es la fractura entre la América Latina del Norte y la América Latina del Sur. Otro es el corte entre los países del Pacíico y del Atlántico, además de grandes diferencias de poder entre sus actores.
32. FLACSO 2007d.
33. FLACSO 2007e.
158
•
La desigualdad es el principal desafío de ALyC. Ello se expresa con más fuerza en el contexto de la emergencia de nuevas clases que demandan nuevas metas. El tema del desarrollo, sus formas y modalidades cobra una gran importancia desde lo nacional, las vinculaciones regionales e internacionales.
•
La opinión pública está dividida entre las tendencias aperturistas y las soberanistas; de allí la importancia del liderazgo y la comunicación en los temas de la integración.
•
En el contexto de sistemas altamente presidencialistas, la diplomacia de cumbres cumple una función muy importante al permitir una interacción directa de los jefes de estado.
•
Los recursos naturales potencian la importancia de la región, tanto para su desarrollo como en la inserción internacional, por medio de la integración de la región.
•
La asociación es un imperativo de la globalización. Ningún actor estatal o empresa transnacional, por poderoso que sea, puede enfrentar solo los desafíos y amenazas que emergen desde el sistema internacional, del proceso de globalización.
•
En la región latinoamericana y caribeña se constata una sobreoferta de iniciativas y propuestas de integración. Ello inhibe el desarrollo de una iniciativa central fuerte, capaz de cohesionar al conjunto de los actores de la región.
•
Dada la amplitud de procesos, entidades e iniciativas, se genera una superposición en las agendas, una duplicación de actividades y una débil convergencia.
•
La institucionalización es crucial para avanzar y dar continuidad a las dinámicas y cursos de acción. A partir de la institucionalización, será posible buscar convergencias, reducir las duplicaciones y marcar objetivos y metas.
•
Los procesos de integración y regionalización requieren tiempo. Son etapas y ciclos que toman mucho más tiempo que los ciclos electorales, de ahí la necesidad de que respondan a políticas de estado.
159
Actores no estatales y política transnacional 15. Actores no estatales y política
transnacional
Andrés
Serbin
En las dos últimas décadas, como consecuencia del desarrollo de los diversos procesos de globalización,1 en la política transnacional han surgido nuevos actores de carácter no estatal, algunos genéricamente agrupados en el ambiguo rubro de sociedad civil global o transnacional, debido a su creciente interacción y vinculación a través de las fronteras.
La presencia de estos actores ha modiicado la dinámica del sistema internacional, pues han ganado una creciente inluencia sobre éste y sobre los actores estatales que tradicionalmente han sido los protagónicos. Para ilustrar este impacto, baste mencionar su incidencia en la creación de la Corte Penal Internacional, en la aprobación de una legislación internacional para la prohibición del uso de minas terrestres o la cancelación del Acuerdo de Inversiones Mutuas (MIA) que favorecía los intereses de las corporaciones multinacionales. Por otra parte, estos actores han dado lugar a una creciente percepción, en el marco de la globalización en curso, de la importancia de los fenómenos transnacionales, y además han traído nuevas concepciones teóricas sobre la transnacionalidad, la gobernanza regional y global, y los procesos de regionalismo.
El propósito de este capítulo apunta a caracterizar y deinir a los actores no estatales, a partir de dos casos ilustrativos de la experiencia regional en América Latina y el Caribe, y analizar brevemente las consecuencias teóricas de su surgimiento y desarrollo, y precisar algunos de sus efectos regionales.
Actores no estatales en el marco hemisférico: El movimiento anti-ALCA y las multilatinas
La Alianza Social Continental y el movimiento anti-ALCA El lanzamiento de la iniciativa de creación del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) en diciembre de 1994 despertó entre los gobiernos de la región la expectativa de que se conigurara una zona de libre comercio en el ámbito hemisférico para el año 2005.
La propuesta se produjo en una atmósfera regional propicia para la liberalización comercial, precedida por la irma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) entre Canadá, Estados Unidos y México, y por la implementación de la primera fase de los progra-1.
Véase Serbin 2002, 2011.
160
mas de ajuste y reforma estructural, impulsados por el llamado Consenso de Washington, con la introducción de medidas de recorte del aparato estatal, privatización de empresas públicas, desregulación y liberalización.
Con variaciones y matices, el compromiso en torno de la creación del ALCA pareció verse conirmado al principio de la década siguiente con la realización de la Tercera Cumbre de las Américas en Québec, en abril de 2001. Sin embargo, para ese momento el entorno regional y global había cambiado notablemente. Por un lado, luego de ocho años, el presidente Bill Clinton no había logrado que el Congreso estadounidense aprobara la extensión del fast track (vía rápida), mecanismo que había facilitado con anterioridad la constitución del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). Por otra parte, las expectativas y aspiraciones de muchos gobiernos latinoamericanos con respecto al establecimiento de acuerdos de libre comercio con Estados Unidos habían sufrido modiicaciones por la presión de sus respectivas sociedades y por la elección de gobiernos con orientación progresista. En este nuevo contexto hemisférico, una serie de obstáculos políticos y técnicos amenazaba el proyecto del ALCA.
Asimismo, se había producido la emergencia, eclosión y desarrollo de movimientos y redes transnacionales de movimientos sociales y organizaciones no gubernamentales que ponían en cuestión, con diversos matices y énfasis, tanto los alcances y el discurso neoliberal asociado a la globalización en curso como los beneicios del ALCA para la región.
En el marco de la resistencia a la irma del TLCAN,2 organizaciones como la Red Mexicana en Contra del Acuerdo de Libre Comercio (RMALC) fueron conluyendo progresivamente con otras organizaciones a nivel nacional y regional en la articulación de un movimiento in-tersocietal anti-ALCA, a través de la coordinación con sindicatos, movimientos sociales y organizaciones no gubernamentales canadienses y estadounidenses contrarios al acuerdo. Esos movimientos y organizaciones convergieron a nivel hemisférico, a ines de la década de 1990, con los de otras subregiones y países de América Latina, para conformar la Alianza Social Continental (ASC) sobre la base de una plataforma contraria a la irma de acuerdos de libre comercio. La progresiva articulación hemisférica de las organizaciones no gubernamentales y de los movimientos sociales anti-ALCA lograda por la ASC se vinculó asimismo con diversas reivindicaciones locales y regionales en el ámbito hemisférico y con los movimientos antiglobalización en el ámbito mundial, y contribuyó a la creación del Foro Social Mundial que inició sus multitudinarias reuniones en Porto Alegre en 2000.
Fue durante la Asamblea de los Pueblos realizada en paralelo a la Cumbre de las Américas de Québec de 2001 que el movimiento motorizado por la ASC a nivel hemisférico alcanzó su punto de mayor inlexión, cuando su cuestionamiento a la globalización y al ALCA se expresó plenamente. Las organizaciones no gubernamentales y los movimientos sociales agrupados en esta alianza tuvieron una vigorosa participación y movilización hemisférica para cuestionar el carácter excluyente de la negociación del acuerdo de libre comercio. Esta movilización contribuyó a que los mandatarios reunidos en la Cumbre aceptaran algunas recomendaciones de la sociedad civil, recogidas en una consulta hemisférica.
En su conjunto, a pesar de la aparente heterogeneidad de los movimientos y organizaciones que participaban en este proceso, un grupo de actores no estatales cuestionaron la cesión de soberanía nacional que implicaba el ALCA, la amenaza a los intereses de los sec-2.
Véase Von Bulow 2007; Médici 2012; Demirdjian 2005; Serbin 2003a, 2003b.
161
Actores no estatales y política transnacional tores campesinos e indígenas, en particular por el avance de las multinacionales agrícolas, y la concomitante falta de regulaciones en torno del ingreso de capitales y de inversiones, junto a una amplia gama de otros temas. Más allá del vigor adquirido por este movimiento y de su creciente visibilidad, persistía, sin embargo, una serie de interrogantes sobre su eicacia.
La Cumbre de las Américas realizada en Mar del Plata en noviembre de 2005 pareció dar respuesta a algunas de las interrogantes planteadas. Durante esta Cumbre, el proyecto del ALCA, en su proyección y aspiración hemisférica, naufragó por la oposición, principalmente, de los nuevos gobiernos instalados en Brasil y en Argentina, en función de las diferencias en las negociaciones comerciales con Estados Unidos en el marco de la OMC y del abierto cuestionamiento del gobierno de Venezuela a la iniciativa al liderar la creación de una Alternativa Bolivariana de las Américas (ALBA).3
Pero un factor determinante asociado a las posiciones de estos tres gobiernos también estuvo conigurado por la radical oposición (con su consecuente impacto mediático) que se expresó, por parte de diferentes movimientos y organizaciones sociales, encabezadas por la ASC.4 Como consecuencia, la ASC logró inalmente su objetivo de cancelar el proyecto del ALCA.
Las multilatinas
En una gestación en paralelo y a casi una década de este proceso, asistimos, en la región, a otro fenómeno de creciente articulación de actores no estatales con las dinámicas gubernamentales: la emergencia y creciente inluencia de las corporaciones o empresas multinacionales (EMN) de origen regional o multilatinas.5
Si bien el auge de las multilatinas se inició en la década de 1980 en Argentina, con la aparición de las primeras empresas transnacionales agrícolas que comenzaron a operar a nivel regional, en la década siguiente avanzó con las empresas mexicanas y brasileñas, pero sobre todo cobró fuerza en la primera década del siglo XXI con el dinamismo económico que vivió América Latina, sin que la crisis de 2008 hubiera frenado su expansión.6
En América Latina y el Caribe, los factores que determinaron la aparición de las multilatinas fueron la inestabilidad macroeconómica, experiencias muchas veces negativas respecto al uso de la inversión extranjera; la necesidad de diversiicar los riesgos, siempre presentes en la zona; el aumento de la competitividad a raíz de las desregulaciones; la necesidad de trabajar con economías de escala; la falta de participación de los gobiernos en el proceso de internacionalización (con excepción de Brasil), y los procesos integracionistas que han abierto mercados y han facilitado la expansión.7
De hecho, cuando América Economía inició en 2006 el ejercicio de rastrear el fenómeno de 3.
Posteriormente rebautizada como Alianza Bolivariana de los Pueblos de América (ALBA) y progresivamente transformada en una nueva modalidad de cooperación regional. Véase para más detalles Fritz (2007).
4.
Para un análisis más detallado de la evolución de las redes vinculadas al movimiento anti-ALCA y, en particular, de la Alianza Social Continental y de la campaña que desarrolló, véase von Bulow 2007 y Medici 2012.
5.
Santiso 2011, 48-49.
6.
Ibíd. , 33.
7.
Stefan 2012, 75.
162
las multilatinas de manera sistemática, la gran mayoría todavía tenían un perímetro de internacionalización muy centrado en el continente, de ahí que la designación acuñada haya sido multilatinas. Esto ha cambiado con los años, y las multilatinas se han convertido cada vez más en empresas globales, en global latinas, con incursiones y adquisiciones en Estados Unidos, Europa o Asia.8
Pero más allá de las condiciones señaladas y, particularmente en el caso de las empresas brasileñas, el apoyo gubernamental a los procesos de internacionalización fue fundamental, como se ilustra en una serie de estudios,9 pero también la capacidad de inluencia de estas empresas sobre el estado, los procesos de integración regional y la política transnacional, aunque aún poco estudiados, probablemente sean de gran relevancia. En este marco, la internacionalización de las empresas brasileñas puede entenderse como el resultado de la articulación entre los actores económicos y los actores gubernamentales de acuerdo con la estrategia brasileña de proyección global.10 En este sentido, lo que cabe destacar a los efectos de este capítulo es el papel desempeñado por la relación del estado brasileño con las empresas multinacionales de este origen en su proyección y desarrollo transnacional, y el actual fenómeno de una serie de actores no estatales de carácter económico que adquieren una decisiva incidencia no sólo en el ámbito regional, sino también en el global.
Algunas consecuencias relevantes
Estos dos procesos ilustran a cabalidad, a nivel hemisférico, un fenómeno relevante y nuevo. La ASC conformó una coalición de ONG, sindicatos y movimientos sociales para rechazar y cancelar una iniciativa fundamentalmente intergubernamental, en función de una posición contraria al neoliberalismo y a los acuerdos de libre comercio que acarreaba. Si bien queda abierto el interrogante de hasta qué punto la cancelación del proyecto del ALCA respondió decisivamente a las posiciones de los tres gobiernos citados y cuánto se debió a la presión de y a la articulación con la Alianza Social Continental y sus aliados en la campaña contra el ALCA, no quedan dudas acerca del relevante papel desempeñado por una red de actores no estatales en este proceso y de su interacción con estos gobiernos en la etapa culminante del rechazo a un acuerdo hemisférico. Pero a su vez, como lo evidencia el fenómeno de las multilatinas, y particularmente el caso de Brasil, al cabo mostró la potencial conexión entre los intereses estatales y un conjunto de actores no estatales de carácter económico en función de una estrategia en principio regional (en el marco de MERCOSUR) y más tarde de proyección global.
En suma, estos procesos ilustran el papel desempeñado, en el ámbito hemisférico y regional, por dos tipos de actores no estatales a nivel transnacional con características, objetivos y estrategias claramente diferenciadas, que han actuado tanto en la promoción y desarrollo de un regionalismo con características distintivas, como en la articulación e interlocución con los actores gubernamentales de la región. Más allá del hecho de que ambos tipos de actores, en general, no son incluidos en el mismo conjunto de sociedad civil, están particularmente diferenciados en el marco de la acepción de este término en América Latina y el Caribe,11 en tanto que unos se movilizan en función de ideas y principios con la intención de generar un cambio 8.
Ibíd., 59.
9.
Perrota, Fouquet e Inchauspe 2011.
10. Ibíd., 21.
11. Véase Serbin 2002, 2011.
163
Actores no estatales y política transnacional en las normas, valores y reglas de la dinámica regional, y los otros apuntan a desarrollar actividades de carácter lucrativo aprovechando las economías de escala y una serie de factores favorables asociados a las economías emergentes. Lo que nos importa resaltar para los ines de este capítulo es que tanto en el marco global como en el hemisférico y regional, en las dos últimas décadas se ha incrementado la participación de los actores no estatales como un nuevo factor de incidencia en las dinámicas globales y regionales y, eventualmente, en la política transnacional.
Las transformaciones del sistema internacional y la emergencia de los actores no estatales
Por consiguiente, en las dos últimas décadas se ha puesto en evidencia el surgimiento en la dinámica internacional de una serie de nuevos actores de carácter no estatal, algunos de ellos agrupados genéricamente en el ambiguo rubro de sociedad civil global o transnacional12 debido a su creciente interacción y vinculación transfronteriza, y su incidencia compleja en la política mundial. En el marco de una variedad de nuevos términos acuñados como multilateralismo complejo,13 estructuras multinivel de la gobernanza global o minimalismo de redes,14 que señalan el incremento y la incidencia de estos actores no estatales, la aparición de nuevos espacios y ámbitos para su acción y el desdibujamiento de las diferencias y fronteras entre los niveles nacionales e internacionales de la política, estos actores han emergido como factores importantes de la dinámica política global y regional.
Pese a que se considera como actor internacional a aquella unidad del sistema internacional que, con su actuación, es capaz de condicionar las decisiones de otros actores internacionales,15 la cuestión de fondo, tanto desde el punto de vista teórico como empírico, se relaciona con quién puede ser considerado efectivamente, en la actualidad, como un actor del sistema internacional.16
El impacto de los procesos de globalización y los actores no estatales
Para la escuela realista el actor determinante por considerar en las relaciones internacionales es el estado. Sin embargo, bajo los efectos de los procesos de globalización, el sistema internacional ya no es un sistema exclusivamente interestatal y estatocéntrico, sino cada vez más multicéntrico y, consecuentemente, más imprevisible y más inestable a nivel de estructuras y dinámicas (véase el capítulo 22).17
La actual sociedad mundial se caracteriza, de esta manera, principalmente por ser un sistema internacional en profunda mutación, cargado de incertidumbres, que avanza, hacia un sistema cuyas características se mueven entre la unipolaridad militar y la multipolaridad políti-12. Smith y Weist 2006, 621-622.
13. O'Brien et al. 2000.
14. Nye y Donahue 2000.
15. Aldecoa Luzárraga 2010, 15.
16. Ruggie 1999, 230.
17. Evans, Jones y Stevens 2010.
164
ca, económica y cultural, pero también entre el estatocentrismo y el multicentrismo. La relativa
“simplicidad” y estabilidad que presentaba el mundo estatocéntrico de los siglos anteriores aparece sustituida por un mundo más complejo de procesos y actores, en el cual la globalización ha tenido un papel decisivo.18 Sin comprenderlo, es difícil explicar la dinámica de las actuales relaciones internacionales (véase el capítulo 1).
La reestructuración productiva, las revoluciones cientíico-técnicas de la información y de la comunicación, junto con el proceso de globalización inanciera y transnacionalización económica, han pasado a desempeñar papeles decisivos en la estructuración e incluso en la ordenación de las relaciones internacionales, imponiendo transformaciones importantes al papel de los estados.
De hecho, la globalización ha incidido sobre el hecho de que los gobiernos pierdan parte de su soberanía cuando se enfrentan a las actividades económicas de las corporaciones transnacionales o la amenaza violenta de las guerrillas o el crimen organizado, mientras que las ONG
se han ido involucrando crecientemente en una red de relaciones transnacionales, incluyendo su participación en la diplomacia, que ha hecho perder a los gobiernos su independencia política (véase el capítulo 10). En este marco, los sucesos de cualquier área de la formulación global de políticas tienen que ser comprendidos en términos del desarrollo de sistemas complejos, que incluyen como actores a los gobiernos, las empresas y las ONG interactuando en el marco de un amplio espectro de organizaciones internacionales.
Las relaciones transnacionales se han desarrollado como “interacciones regulares que se dan a través de las fronteras nacionales en las que cuando menos uno de los actores no es un agente estatal o no actúa en nombre de un gobierno nacional u organismo intergubernamental”19 y que están presentes en todos los ámbitos de la política mundial. La sociedad internacional de la globalización implica, en este sentido y en esta etapa, la multiplicación de actores no estatales, junto con la persistencia de los estados como actores relevantes del sistema internacional.
De actores no estatales a actores transnacionales
Los actores no estatales han conocido un espectacular desarrollo en las últimas décadas, pues dejaron de asumir un papel secundario y pasaron a desempeñar funciones cada vez más signiicativas e inluyentes en la sociedad internacional. Estos actores no estatales pueden estar motivados por valores universales o intereses materiales, por el beneicio económico y consideraciones en relación con la eiciencia o por la búsqueda de la salvación, e incluyen un conjunto heterogéneo de actores. Pero, más allá de sus diferencias, tienen en común el hecho de que piensan y actúan cada vez más de manera global o regional; que el estado territorial no constituye su eje de organización y referencia, ni el interés nacional es su principal motivación, y que, con frecuencia, coniguran redes transnacionales de incidencia.20
El espectacular crecimiento y protagonismo de los actores no estatales en las últimas décadas es consecuencia de las dinámicas de interdependencia, globalización y transnacionalización que han erosionado las fronteras del estado y con ello han vuelto difícil que dé respuestas 18. Del Arenal 2002, 27.
19. Risse 2012, 2.
20. Keck y Sikkink 1998.
165
Actores no estatales y política transnacional válidas a muchos problemas y se ha debilitado su cohesión interna y su protagonismo internacional, a la vez que se han alentado nuevas lealtades entre sus ciudadanos. Su desarrollo es también en muchos casos consecuencia de la desvalorización del territorio y de su control como base para el ejercicio del poder, pues esa desvalorización, al mismo tiempo que debilita el protagonismo internacional de los estados, en tanto que son entidades de base territorial, sirve para reforzar el papel de muchos actores no estatales, caracterizados precisamente por su ausencia de base territorial.
Entre esta gama de actores no estatales se incluyen las organizaciones no gubernamentales internacionales (ONGI), que cabildean o presionan ante regímenes internacionales y organismos interestatales y que, eventualmente, pueden representar a organizaciones no gubernamentales (ONG) y a movimientos sociales transnacionales (MST); a las empresas transnacionales (ETN) y multinacionales; a las comunidades epistémicas conformadas por grupos transnacionales de cientíicos; a las redes o coaliciones transgubernamentales de funcionarios estatales con agendas propias; a los regímenes y organismos internacionales con objetivos propios, y a una serie de actores no estatales, predominantemente de carácter armado, que remiten a “malas causas”21 o la “sociedad incivil” como el terrorismo internacional o las redes transnacionales de crimen organizado. En su conjunto, los actores no estatales pueden ejercer, como hemos visto en el caso de América Latina, una inluencia decisiva en muchos aspectos de la política internacional sin que, necesariamente, esta incidencia sea mediada por el estado.22
A principios de este siglo, Willetts planteaba que mientras que en el sistema global están presentes menos de 200 gobiernos, existen más de 60 000 corporaciones transnacionales, como Shell, Coca Cola, Ford, Microsoft, Nestlé o numerosas entidades inancieras y bancarias, con más de 50 000 iliales extranjeras.
Más de 10 000 organizaciones no gubernamentales (ONG), basadas en un país pero con proyección y desempeño internacional como Médecins sans Frontiers (Médicos sin Fronteras) de Francia y Freedom House de Estados Unidos, así como cerca de 6000 organizaciones no gubernamentales internacionales como la Cruz Roja Internacional, Amnistía Internacional, Oxfam o Greenpeace, junto a un número similar de redes y coaliciones internacionales, como el Global Partnership for the Prevention of Armed Conlict (GPPAC) o la Coalición Internacional por la Responsabilidad de Proteger (ICRtoP). Todos estos actores están presentes en la política internacional de manera permanente e interactúan con los gobiernos y los organismos intergubernamentales.23
Entre este conjunto de actores no estatales se pueden diferenciar dos tipos fundamentales: los que se orientan principalmente a obtener ganancias instrumentales, como las corporaciones o empresas transnacionales y las multinacionales,24 y los que promueven principios y conocimientos que inciden sobre las normas y principios del sistema internacional como las ONGI. Pero, asimismo, como señalábamos, se pueden considerar otros tipos que incluyen la 21. “Dark networks”, según Barnett y Sikkink 2010, 72.
22. Risse 2012, 39; Barnett y Sikkink 2010, 72-73.
23. Willetts 2001.
24. Mientras que las primeras, empresas o corporaciones transnacionales, apuntan a una división mundial del trabajo de la propia empresa, las segundas, empresas o corporaciones multinacionales, intentan reproducir la producción en un conjunto de regiones para evitar los riesgos que puedan imponer los bloques comerciales.
166
actividad transnacional orientada por la violencia o el crimen y que plantean serias amenazas al estado y a la estabilidad global.
En su conjunto, las ETN y las EMN desempeñan un papel importante en el gobierno de la economía mundial, sin que ello implique la declinación de los estados, sino que más bien ha dado lugar a negociaciones entre éstas y los gobiernos y, eventualmente, las ONGI más poderosas. En todo caso, las relaciones entre estos tres conjuntos de actores, a los que se suman las organizaciones internacionales, son extremadamente complejas y, según las diferentes interpretaciones de los procesos de globalización, pueden implicar una distribución diferente de autoridad e inluencia entre ellos en el ámbito de las relaciones internacionales (véase el capítulo 13).25
Este proceso también ha generado un cambio en las percepciones y en los enfoques conceptuales y teóricos, puesto que la noción de actor no estatal continúa implicando que los estados son dominantes y que otros actores son secundarios. Esta situación ha llevado a la gradual sustitución del concepto de actores no estatales por la de actores transnacionales para destacar, particularmente en el ámbito de los debates académicos, que las relaciones internacionales no están limitadas a los gobiernos (véase el capítulo 22). En este sentido, el concepto de actor transnacional se reiere a todo actor privado que se desempeña en el ámbito internacional.
En el marco de esta transición conceptual, se ha desarrollado una nueva tipología de formas de acción colectiva transnacional referida a los actores no empresariales o corporativos respecto de cómo inluyen en el logro de sus objetivos y en su eicacia.26 Las organizaciones intergubernamentales, en particular, son espacios cruciales para la acción de estas organizaciones en su intento por cambiar la comprensión y la interpretación de diversos actores o la creación, institucionalización y monitoreo de normas, y de ninguna manera están divorciadas de la política del poder (véase el capítulo 13). En el caso de América Latina y el Caribe, como lo hemos analizado en otro lugar, la participación de estos actores transnacionales a nivel regional en el marco de las organizaciones intergubernamentales adolece de un marcado déicit democrático (véase el capítulo 22).27
Por otra parte, esta tipología es particularmente útil para explicar algunas expresiones de movilización social transnacional hemisférica y regional como las mencionadas al principio de este capítulo, especialmente en función de que estas redes transnacionales de incidencia comparten algunas creencias colectivas o algunos marcos de acción colectiva ( collective action frames).
Los estudios sobre este tipo de organizaciones han resaltado, por un lado, las estructuras de oportunidad política en las que operan; el efecto “bumerán” al que recurren para incidir sobre situaciones nacionales en función de la interacción dinámica entre las estructuras de oportunidad internacionales y las internas, y explican cómo el bloqueo de estas últimas orilla a la utilización de las primeras.28
25. Higgott, Underhill y Bieler 2000, 1-5.
26. Khagram, Riker y Sikkink 2002, 8.
27. Véase Serbin 2011.
28. En este sentido el “patrón bumerán”, como lo caracterizan Keck y Sikkink (1998), puede ser considerado como un modelo de interacción entre las estructuras de oportunidad nacionales y las internacionales, particularmente en función de las redes transnacionales de incidencia.
167
Actores no estatales y política transnacional Tres debates conceptuales consecuentes en el marco de la disciplina de las Relaciones Internacionales
Por otra parte, la transición conceptual del término actores no estatales a la noción de actores transnacionales abre tres debates fundamentales que remiten principalmente al campo teórico de las RI, pero que también incluyen componentes teóricos y conceptuales originados en otras disciplinas de las ciencias sociales, en particular la sociología, la ciencia política y la economía.
En primer lugar, esta transición implica una expresa crítica a las concepciones estatocéntricas distintivas de la escuela del Realismo en el marco de la disciplina de las RI (véase el capítulo 2). Las concepciones estadocéntricas se enfocan en los intereses e instituciones políticas estatales para identiicar y explicar lo que éstos aspiran en el ámbito de la política internacional, sin tener en cuenta que los estados han perdido el control sobre los actores privados o no estatales que, por su parte, pueden organizarse y movilizarse a través de las fronteras. Ni el poder explicativo de las teorías estatocéntricas ni la capacidad de los estados de controlar a los actores transnacionales son constantes. De hecho, la soberanía es variable y su sentido ha ido transformándose con el tiempo a nivel global y a nivel regional,29 tanto en términos de su proyección y presencia externa, como de su apariencia y dinámica interna que es más relevante a la hora de analizar el papel de los actores transnacionales. Al incrementarse la autonomía de los actores transnacionales, su inluencia sobre la política internacional se hace mayor y las teorías estatocéntricas resultan menos útiles para explicar esta política. Sin embargo, no signiica que estas teorías sean obsoletas, y es necesario identiicar cuándo los actores no estatales son importantes en la dinámica internacional y cuándo es razonable focalizarse sólo en las acciones e interacciones de los estados.30
En el marco del debate entre el enfoque estatocéntrico de raigambre realista y los enfoques transnacionales (teniendo en cuenta que uno no excluye al otro), Willetts señala algunos puntos fundamentales, de los que queremos resaltar fundamentalmente la diferencia entre high politics31 atribuida a los estados y low politics atribuida a los actores no estatales (véase también el capítulo 9), en tanto que es una distinción que pone al margen la capacidad de los actores transnacionales de incidir sobre la política global y que diferentes ámbitos políticos remiten a actores distintos, en concordancia con la relevancia de los temas en debate. Mientras que las ETN y EMN ganan inluencia a través del control de los recursos económicos, las ONG lo hacen a través de la posesión de información, de adquirir un estatus mayor y de comunicarse con eicacia. Tanto las ETN y EMN como las ONG han sido las principales fuentes de cambio económico y político en la política transnacional y global.
En segundo lugar, las críticas desde los enfoques transnacionalistas a las concepciones estatocéntricas, han dado lugar a un debate sobre la gobernanza global como fenómeno empíricamente observable. En este sentido, los académicos que cuestionan el supuesto dominante de las RI acerca de estados soberanos como piezas clave de un sistema internacional anárquico, con frecuencia usan la gobernanza global como una referencia conceptual en sus estudios de la política mundial, incluyendo en sus análisis una variedad de fenómenos tales como los movimientos sociales globales, la sociedad civil, las actividades de las organizaciones inter-29. Serbin 2010.
30. Lake 2010, 46-51.
31. La visión estatocéntrica en las RI, y particularmente la escuela realista, considera como high politics los temas militares y de seguridad, vinculados a los intereses vitales del estado.
168
nacionales, la cambiante capacidad reguladora de los estados, las organizaciones privadas y las redes público-privadas; la creación de reglas y normas transnacionales, y las diferentes formas de autoridad privada.32 De hecho, mientras que la idea de Relaciones Internacionales se basa conceptualmente en una preferencia no cuestionada por el estado-nación como unidad de análisis, el estudio de la gobernanza global asume que hay una amplia gama de formas de organización social y de toma de decisiones que no están dirigidas al estado ni emanan de él (véase el capítulo 22).33
Por cierto, Barnett y Sikkink34 plantean que las RI son en la actualidad una disciplina centrada en la gobernanza de la sociedad global, de manera que el término de gobernanza global es útil como un nuevo concepto no sólo porque diiere de las relaciones internacionales o de la política internacional, sino también de otros como política transnacional, política mundial u orden mundial. En la práctica, se acuñó el concepto de transnacionalidad para acentuar que las relaciones internacionales no se limitan a las relaciones entre gobiernos, sino que es posible concebir formas de gobernanza del sistema internacional que ponen en duda la noción realista de un sistema internacional anárquico, sólo mitigado por el principio del equilibrio del poder.
Finalmente, en tercer lugar, estas transformaciones conceptuales han estado asociadas a la apertura de un espacio teórico para el desarrollo de enfoques constructivistas (véase el capítulo 4).35 De esta manera, el Constructivismo asume un nuevo ámbito de investigación que corresponde al estudio del activismo transnacional. El papel de estos actores no estatales en la política mundial, las ideas que difunden y cómo esas ideas pueden transformar la realidad social internacional son los temas principales en los que se centran los estudios de los constructivistas de los últimos 15 años, a partir de su concepción básica sobre la construcción social del signiicado.
A partir del Relectivismo y del Constructivismo especíicamente, la disciplina de las RI vuelve con fuerza al campo normativo de las ciencias sociales y abre el diálogo entre los constructivistas de esta disciplina y los investigadores de los movimientos sociales de orientación sociológica.36
El regionalismo y los actores transnacionales
Tal como vimos al inicio del capítulo, los actores transnacionales, más allá de su desempeño global, pueden asimismo desarrollar una signiicativa capacidad de incidencia en los procesos regionales y acabar por articular ambos niveles (véase el capítulo 14). En este sentido, en el caso de la ASC, agotada la campaña anti-ALCA y pese a las limitaciones y diicultades de construir una agenda propositiva alternativa, se producen dos secuelas importantes en su desarrollo. Por una parte, se redeinieron sus prioridades en relación con la integración, a través de las posiciones presentadas, entre otros documentos, en el Foro Social de las Américas realizado en Caracas en enero de 2006, sobre “Otra Integración es Posible”. Por otra parte, se asimiló la agenda de la ASC a la plataforma ideológica del ALBA, como hemos documentado 32. Dingwerth y Pattberg 2006, 89.
33. Ibíd., 191.
34. Barnett y Sikkink 2010, 79-80.
35. Reus-Smit 2001, 226-227; Hurd 2008, 312-313.
36. De la Torre 2011, 54; Price 2001, 580.
169
Actores no estatales y política transnacional en otro sitio.37
Cabe señalar que al mismo tiempo que se produce la mundialización de las relaciones internacionales, como reacción frente al protagonismo y la hegemonía occidentales, pero sobre todo como reacción frente al proceso de homogeneización que trae esa mundialización, se acentúa la tendencia hacia la regionalización con base en la airmación de determinadas af-inidades y homogeneidades. De hecho, la globalización conlleva como complemento, etapa o reacción una estructuración regional del mundo.38
En este marco, la evolución del sistema de integración regional se explica a través de la interacción de tres variables: las organizaciones supranacionales, las reglas supranacionales y la sociedad transnacional en el marco de un sistema de realimentación entre la expansión de la sociedad transnacional y la institucionalización de la integración regional,39 más allá de las diferencias conceptuales en torno a los términos integración regional, regionalización o regionalismo.40
Consecuentemente, la sociedad civil transnacional en general y los actores no estatales en particular se han hecho cada vez más relevantes para la política transnacional. Como airman algunos analistas, transnational society matters, tanto a nivel global como a nivel regional, pues incide sobre las organizaciones intergubernamentales. Al mismo tiempo, las instituciones regionales, como principales interlocutores de estos actores, también pueden modelar las estrategias y las formas organizativas de los actores no estatales.41
En este marco, cuando se trata de analizar las interacciones entre la sociedad transnacional y un proceso de integración regional, se deben tomar en cuenta dos dimensiones: el impacto del sistema regional sobre la sociedad transnacional y el impacto de ésta sobre el sistema regional. Las reglas e instituciones regionales pueden contribuir a la emergencia de una sociedad transnacional y al mismo tiempo, la conformación de una sociedad transnacional puede contribuir al desarrollo del proceso de integración.
Conclusión
En suma, la globalización ha incidido sobre la transformación de las organizaciones regionales y sobre la emergencia de las redes transnacionales de incidencia de la sociedad civil, de la misma manera que ha dado lugar al despliegue de las ETN y las EMN como las multilatinas.
Sin embargo, lo que nos interesa destacar es que cada vez se entiende más la importancia de vincular los procesos regionales con una participación signiicativa de los actores transnacionales tanto en asuntos globales como regionales. En este sentido, la globalización no sólo está circunscrita al crecimiento de los lujos inancieros, a la transnacionalización de la producción y a la revolución de las comunicaciones, sino también a la difusión de los derechos humanos, del estado de derecho y el derecho internacional y las prácticas democráticas, con sus valores concomitantes.
Dicho proceso está indisolublemente ligado a la emergencia y desarrollo de una serie de actores transnacionales que promueven estos valores y aspiran a participar en la gobernanza global promoviendo bienes públicos de carácter global y regional.
37. Serbin 2011.
38. Del Arenal 2012, 68-69.
39. Parthenay y Sánchez 2011, 153.
40. Véase Serbin 2002.
41. Parthenay y Sánchez 2011, 155.
170
La agenda global y
regional contemporánea
Relaciones América Latina-Estados Unidos 16. Relaciones América
Latina-Estados Unidos
Mariano
Turzi
En la noche del 28 de junio de 2009 el presidente de Honduras, Manuel Zelaya Rosalesse, despertó con un fusil apuntándole a la cara. Un comando de las Fuerzas Armadas lo sacó de la cama y lo condujo a una base aérea al sur de Tegucigalpa, desde donde lo trasladaron en un avión militar a San José de Costa Rica. Todo parecía indicar que era el primer golpe de Estado en América Central desde el in de la Guerra Fría. Pero la situación era más compleja, ya que el Poder Judicial y el Legislativo habían convalidado la acción militar. El debate se abrió en el país, la región y Estados Unidos acerca de qué posición de política exterior tomar frente a la destitución.
El presidente estadounidense Barack Obama caliicó la situación como ilegal y advirtió que sentaría un terrible precedente. Pero su propia secretaria de estado, Hillary Clinton, cuidó de caliicarlo de “golpe”, ya que ello automáticamente suspendería toda ayuda norteamericana a Honduras. El senador republicano por Carolina del Sur, Jim DeMint, mantuvo por meses un veto legislativo al nombramiento del vicesecretario para América Latina, Arturo Valenzuela, y del embajador en Brasil, Tom Shannon. En la región, estas señales mezcladas conirmaron a prudentes, cínicos y escépticos la vocación democrática estadounidense. Esta percepción fue ijada luego de años de intervenciones militares, operaciones encubiertas y apoyos abiertos a interrupciones del orden democrático como el golpe contra Jacobo Arbenz en Guatemala en 1954, el desembarco en Playa Girón (Bahía de Cochinos) en Cuba en 1961 o el apoyo a los militares chilenos que derrocaron a Salvador Allende en Chile en 1973.
Los desencuentros y el resentimiento que lleva al enfrentamiento o a la indiferencia han signado históricamente las relaciones de Latinoamérica con Estados Unidos. Las coincidencias son pocas, esporádicas y de poca duración. Pero aun cuando las hay, aun cuando existen intereses comunes, ha sido difícil articular un núcleo de políticas de largo plazo para dar un marco estratégico a la relación. En el episodio de Honduras, el propio Zelaya había declarado al diario español El País el día anterior al golpe: “Aquí estaba todo listo para dar un golpe de estado y si la embajada de EU lo hubiera aprobado, hubieran dado el golpe. Pero la embajada de EU no aprobó el golpe. Y fíjese lo que le voy a decir: si ahora mismo estoy aquí sentado, en la casa presidencial, hablando con usted, es gracias a Estados Unidos.”1
1.
Ordaz, Pablo, “El ejército de Honduras detiene al presidente Zelaya y lo expulsa a Costa Rica”, El País, 26/6/2009, en <http://internacional.elpais.com/internacional/2009/06/28/ actualidad/1246140016_850215.
html>.
172
En este capítulo nos proponemos pensar un marco de análisis para comprender las causas que han dado esa naturaleza a las relaciones entre América Latina y Estados Unidos. Con este marco se busca descubrir los patrones e identiicar las causas que explican la forma y la dinámica de la vinculación. En la primera sección se clariica y deine al objeto-sujeto América Latina.
En la segunda sección se estudian los factores estructurales, los límites o los contextos dentro de los cuales se ha desarrollado la vinculación. La tercera sección se ocupa de la agencia, el elemento dinámico y que sufre la inluencia de ideas, intereses e instituciones. Se explora allí el papel de la estructura institucional estadounidense, las ideas predominantes en política exterior y la interpenetración con intereses de economía política para explicar la política exterior hacia Latinoamérica. Finalmente, se concluye con el lado latinoamericano y se identiican los posibles derroteros que puede seguir esta relación.
América Latina como unidad de análisis
Comencemos por una clariicación metodológica: la noción de relación entre América Latina y Estados Unidos es inexacta por el simple motivo de que América Latina no existe. No existe como unidad de análisis, como actor colectivo uniicado en el escenario global. Contigüidad geográica, historia común, coincidencia política o intereses económicos convergentes no alcanzan como condición suiciente para adscribir uniformidad en política exterior. América Latina no es una realidad política totalizadora ni una entidad con autoridad centralizada (véase el capítulo 8).
América Latina no es un estado, sino un conjunto de estados con intereses propios, visiones especíicas y acciones independientes. Las diferencias nacionales se encuentran en todo tipo de criterios que podrían utilizarse para (des)agregar a la región según diferentes categorías.
Basándose en factores políticos internacionales, podrían hacerse dos clasiicaciones, según el grado de interdependencia con Estados Unidos (lo que resultaría en una América Latina del Norte con México a Panamá y el Caribe por un lado, y América del Sur crecientemente sin Colombia y Venezuela, por otro) y según la intensidad de la relación con China (como potencial alternativa o carta de negociación frente a Estados Unidos). Tomando la política interna como criterio, se dividió a la región según los proyectos políticos ideológicos (como lo hizo Castañeda al diferenciar según las etiquetas de “nueva izquierda” y “vieja izquierda”). El grado de integración o aislamiento internacional haría surgir una fragmentación geoeconómica entre un eje centroamericano orientado a Estados Unidos y dos ejes sudamericanos: uno orientado al Pacíico y otro hacia el Atlántico. Militarmente, hay un continuo de posturas según el grado de separación existente entre defensa externa y seguridad interna. Pero el paradigma que antes dividía al arco andino focalizado en seguridad interna y al Cono Sur en seguridad externa ya no tiene vigencia. Existe más bien un continuo que va desde quienes han mantenido restricciones (Argentina, Uruguay) hasta quienes ya están operando en temas de seguridad interna con sus fuerzas militares (Colombia, Ecuador, México, Perú, Venezuela, América Central), con casos medios como Brasil, Bolivia, Chile y Paraguay.2
Tomar la región como un todo uniforme o indiferenciado obvia las diferencias internas que están llevando –cada vez más– a los países latinoamericanos por derroteros divergentes de política exterior en su relación con Estados Unidos. México, Centroamérica y el Caribe se 2.
Battaleme 2009; Battaglino 2012.
173
Relaciones América Latina-Estados Unidos encuentran crecientemente atraídos a la órbita de inluencia norteamericana. Vinculadas por comercio, inversiones y migración, hay una identidad inclusive cultural entre Texas y Tegucigalpa, Los Ángeles y San Salvador, Miami y Panamá. Esto ha dado lugar a que los temas bilaterales vinculantes se deriven directamente de la extraordinaria y creciente interpenetración de Estados Unidos y estos países. Así, se ha formado una agenda de naturaleza “intermedia”3
formada por temas de índole internacional que requieren de coordinación nacional. Entre los temas que constituyen esta agenda se cuentan: movimiento de bienes, personas, armas y drogas, lavado de dinero, respuesta a desastres naturales, protección del ambiente y prevención de amenazas a la salud pública.
Luego está Brasil, el gigante continental que nunca se ha visto a sí mismo como una nación latinoamericana, que sólo ha profundizado esta creencia a partir de su cambio al estatus de potencia emergente en el escenario mundial. Como toda potencia ascendente, busca asegurar la hegemonía en su región, para lo cual tiene que cerrar Sudamérica lo más posible a la inluencia norteamericana. Un tercer agrupamiento lo constituyen los países andinos Bolivia, Perú y Ecuador (junto a Guatemala y Paraguay) que crecientemente deinen matrices de economía política marcadas por su herencia indígena precolombina y un retorno a políticas de identidad.
Venezuela ha estado señalada por el proyecto bolivariano del chavismo que se enfrenta directamente a Estados Unidos, junto con Cuba y Nicaragua. Colombia transita por el lado opuesto, identiicando a Washington como esencial para la resolución de sus problemas internos de seguridad. En el Cono Sur, Argentina mantiene su histórica ciclotimia internacional con Estados Unidos, mientras que Chile y Uruguay encuentran en el acercamiento a Washington una forma de fortalecer posiciones en la región.
Cuando en los ámbitos norteamericanos se habla de relaciones entre América Latina y Estados Unidos, lo que en realidad se estudia es la política exterior de aquel país hacia América Latina. Pero una generalización como “América Latina” (más prevaleciente en el ámbito académico) o “hemisferio occidental” (en el diplomático) pierde especiicidad.
¿Por qué, entonces, dedicamos un capítulo a las relaciones entre un estado y una entidad que supuestamente no existe? Porque descubriendo las falencias de esa construcción intelectual se revela la estructura de relaciones de poder que hay detrás de la conceptualización.
Siguiendo a Said (1990), la construcción “América Latina” permite que la América no Latina (Estados Unidos) se deina en contraposición a esa imagen, idea y experiencia de destino colectivo americano. Al escindirse, ija la identidad ajena y por oposición sustenta la propia.
Podríamos aplicar el argumento de Said sobre el Orientalismo para postular que la distinción
“latina” expresa y representa cultural e ideológicamente un modo de discurso que se apoya en un conjunto de instituciones, enseñanzas, imágenes, doctrinas y burocracias que reediican sobre América Latina un aparato conceptual casi colonial. De esta manera, la región aparece como un lugar más que como un actor de relaciones internacionales, como un objeto pasivo subordinado a fuerzas extrínsecas más que un sujeto activo capaz de construir su propio destino internacional. Exploremos entonces qué elementos de estructura y qué elementos de agencia podemos tomar en un modelo de análisis que nos ayude a comprender mejor los determinantes causales y las dinámicas imperantes en esta relación.
3.
Lowenthal 2006.
174
Estructura
Lo primero que ayuda a explicar las relaciones de Latinoamérica con Estados Unidos es el contexto histórico y político global. Es el nivel más general o estructural. En la disciplina de Relaciones Internacionales (RI), estructura es un término que hace referencia a la forma que tiene el sistema internacional. Esta forma se deriva principalmente de dos determinantes o principios organizadores: la anarquía y la distribución del poder.4 Anarquía no quiere decir caos, sino el hecho de que no exista una jerarquía de poder claramente deinida. La distribución de poder puede ser unipolar (el poder en manos de uno), bipolar (entre dos, generalmente en competencia o pugna) y multipolar (entre tres o más). Lo que indica la estructura es que la variación en la distribución del poder en el sistema tiene un efecto directo en las relaciones entre América Latina y Estados Unidos. Por ejemplo, durante la bipolaridad de la Guerra Fría, la relación estaba fuertemente condicionada por el paradigma de enfrentamiento entre Washington y Moscú, que obligaba a optar por estar en el campo occidental o el soviético (véase el capítulo 10). Pero eso no ocurre hoy, cuando el sistema ya no se rige por la bipolaridad sino por elementos de unipolaridad y multipolaridad.
Por eso, Estados Unidos inanció a los contras para derrocar al gobierno sandinista de Daniel Ortega en la década de 1980, pero no tomó acciones de ese calibre cuando retornó al poder en 2007. Por eso, el presidente Kennedy ordenó disparar sobre los buques soviéticos que se dirigían a Cuba en 1962 y el presidente George W. Bush ni siquiera se alarmó cuando buques rusos visitaron Venezuela, Panamá, Nicaragua y Cuba en 2008. Fabián Bosoer explica esta cambiante (re)coniguración latinoamericana: “la dimensión sistémica de América Latina como conjunto regional está marcada por ‘geografías variables’, que resultan de dinámicas y sinergias con contradicciones y conlictos propios; pero que profundizan una tendencia hacia esquemas que empoderan a la región”.5
El efecto del cambio relativo en la distribución de poder está limitado en la relación por el hecho de que desde el ascenso norteamericano en el siglo XIX hasta entrado el siglo XXI el país del norte es el actor central en el sistema internacional. Por supuesto, ha habido fases o ciclos en el poder norteamericano: ascendente, preeminente, hegemónico, declinante, y éstas han dado lugar a diferentes caliicaciones, según métricas objetivas y según interpretaciones ideológicas: potencia global, superpotencia, hiperpotencia, imperio. Pero el hecho del inmenso diferencial de poder que existe entre la región y Estados Unidos genera una asimetría intrínseca o estructural en la relación América Latina-Estados Unidos.
¿Qué quiere decir lo anterior? Que de todo el conjunto de relaciones exteriores que tengan los países latinoamericanos (con China, con la Unión Europea, con Rusia, con India) ninguna es como la relación con Estados Unidos, precisamente por la posición que este país ocupa en el sistema internacional (véase los capítulos 17 y 18). La Teoría de la Asimetría postula que la disparidad entre las capacidades de los estados tiene un efecto en las relaciones.6 Estas diferencias hacen que el lado más pequeño –siempre medido en términos de poder– se encuentre más expuesto que el lado mayor en una relación asimétrica. Se trata de un hecho categórico en las relaciones entre Latinoamérica y Estados Unidos. Aun si la relación fuese igualmente positiva 4.
Waltz 1988.
5.
Bosoer 2010, 2013.
6.
Womack 2007.
175
Relaciones América Latina-Estados Unidos o negativa para ambos, siempre es el lado más expuesto el que será más afectado. Pero en el caso puntual que estamos estudiando, esto ha causado que exista un menor interés y atención del lado mayor. La mirada de Washington siempre estuvo más focalizada hacia sus aliados del oeste o enemigos del este o al Medio Oriente, más que hacia sus vecinos del sur.
Ya encontramos aquí la primera clave para comprender las relaciones entre América Latina y Estados Unidos que señalamos al inicio de este tema: el contexto histórico y político global.
Recuerda Womack que las tareas básicas en la gestión de una relación asimétrica son dos: la neutralización de las arenas de intereses divergentes y el control de la exageración del conlicto. Y sin embargo, como muestra el ejemplo con el que abrimos este capítulo, Washington ha fallado sistemáticamente en ambos frentes. La región parece ser irrelevante para los intereses estratégicos norteamericanos, que desde hace más de una década han pasado a estar subordinados al paradigma de seguridad nacional de la lucha contra el terrorismo. Y los temas que son importantes para la región (comercio, tráico de drogas y armas y reforma migratoria) no recibieron demasiada atención en Washington. Algo de esta situación pareció comenzar a modiicarse con el régimen de Obama, la ratiicación de los acuerdos de libre comercio con Panamá y Colombia en 2011 y la nueva ley migratoria de 2013. Por qué América Latina parece ser irrelevante para Estados Unidos es una de las paradojas más grandes de las relaciones internacionales, ya que es la única región del mundo de la que geográicamente nunca podrá apartarse.
La proximidad determinaría que para aprovechar ventajas o reducir amenazas, la relevancia de la región fuera mucho mayor de lo que en la realidad es. Russell y Tokatlian perciben tres factores que se combinan para que los estados latinoamericanos cobren mayor o menor relevancia para Estados Unidos:
1. Factores permanentes como tamaño y situación geográica.
2. Factores durables como el poder relativo, medido por indicadores como la producción industrial, la abundancia de recursos naturales, la identidad internacional del país (lo que Joseph Nye ha llamado soft power), el grado de concentración o diversiicación de las relaciones exteriores y la densidad de vínculos con Estados Unidos, sea a través de actores estatales o de actores privados subnacionales.
3. Factores contingentes que son la signiicación estratégica de un país para Estados Unidos en una etapa o coyuntura determinada (como Cuba o Chile durante la Guerra Fría, México o Colombia durante la guerra contra las drogas o Brasil de desatarse una competencia por los recursos hídricos).7
Al continuar en estos niveles de análisis, es difícil comprender por qué para Estados Unidos la región no es prioritaria. La cercanía geográica genera complementariedades positivas (relocalización de empresas y regionalización de cadenas de producción por el TLCAN) y también negativas (tráico de drogas y armas hacia México). Latinoamérica es un mercado de más de 543 millones de habitantes y un destino de inversión para las empresas norteamericanas, así como el mercado estadounidense es una fuente de expansión, inanciamiento, investigación y desarrollo para las empresas latinoamericanas, sean las grandes multilatinas o las pequeñas y medianas (véase el capítulo 15). Sociopolíticamente, existe una coincidencia entre los princip-7.
Russell y Tokatlian 2009.
176
ios organizadores básicos del régimen político (democracia) y el régimen económico (mercado). En cuanto a la seguridad, es un continente sin armas nucleares, una zona de paz en la que no hubo enfrentamientos armados entre los estados de la región en todo el siglo XX y donde no se registra violencia sectaria de base étnica o religiosa (véase el capítulo 12).8 Intelectual-mente, esta indiferencia se arraiga en la disciplina, dominada por las corrientes realistas con una visión estrechamente focalizada en la dimensión militar del poder. En el ámbito político, la Guerra Fría centró la toma de decisiones estadounidense en Europa (aunque el punto de mayor cercanía a la aniquilación nuclear haya sido en América Latina durante la crisis de los misiles en Cuba).
Con respecto a la segunda tarea –evitar la sobreactuación–, ninguna de las dos partes de la relación ha mostrado la capacidad o voluntad suicientes para llevarla a cabo con buen tino.
Así, las relaciones se mueven como un péndulo que oscila entre la indiferencia y la prepotencia por parte del socio mayor, en un remolino que cuando acaba deja a las partes creyendo que la otra no puede ser un socio diplomático coniable.9 Del lado norteamericano se denuncia la falta de continuidad de las políticas y la desconianza en las palabras y acciones de los líderes latinoamericanos, que sucumben a los vaivenes de la política interna. Del otro lado, se remarca la duplicidad con que Washington ha manejado sus apoyos, desde la promoción de la democracia hasta el sostenimiento de regímenes dictatoriales, y se recuerda la frase de Theodore Roosevelt sobre Anastasio Somoza: “Puede que sea un h… de p… pero es nuestro h… de p…”
Agencia
¿Por qué la relación entre Estados Unidos y América Latina es una sucesión de espasmos entre la desesperación y el desinterés, entre el intervencionismo y el abandono, entre la comunidad de valores y el interés propio? La estructura no nos puede explicar estas variaciones y debemos sumar a nuestro marco a los actores, que aportan el elemento de agencia (la acción humana) al proceso dinámico de interacción mutua y con efectos recíprocos que dan la forma inal a las relaciones internacionales. La agencia se divide en tres partes: las disposiciones ideológicas de la política exterior (bases culturales que forman las visiones del mundo y del papel de cada nación en él), las bases de apoyo nacionales (tanto los alineamientos partidarios internos como los intereses económicos que inluyen en la formación de la política exterior) y los procesos de toma de decisiones (el organigrama gubernamental, la particular interacción de funciones y autoridades de los diversos órganos del gobierno estadounidense) (véase el capítulo 9). Estas tres partes representan los tres vectores que informan la acción política: ideas, intereses e instituciones. Ideas e instituciones dan los marcos perceptuales y de poder dentro de los que se busca alcanzar los intereses (nacionales y personales).
En sus interacciones internacionales los gobernantes tratan de maximizar el interés nacional. Pero para un político (latinoamericano o norteamericano) eso quiere decir maximizar la capacidad de satisfacer las presiones internas, las demandas de su electorado o coalición ganadora,10 lo cual incide en la probabilidad de mantenerse en el poder. Encontramos una clave analítica en el análisis de Robert Putnam, cuando formaliza las interacciones internac-8.
Kacowicz 1998.
9.
Pastor 2001.
10. Bueno de Mesquita 2012.
177
Relaciones América Latina-Estados Unidos ionales como un juego de dos niveles.11 Según este autor, las interacciones están determinadas en dos planos: la que ocurre entre los gobiernos nacionales y la que tiene lugar entre cada uno de esos gobiernos y sus públicos internos. Putnam mira al interior de los estados y nos recuerda que no son actores unitarios, coherentes o perfectamente racionales. Los intereses nacionales no siempre son inmanentes, sino el resultado de conlictos internos de poder o inluencias de grupos locales que persiguen sus intereses y presionan al gobierno para que adopte determinado conjunto de políticas. La estructura de instituciones (y el proceso de toma de decisiones) es clave en Estados Unidos, ya que está especíicamente diseñada como un sistema de frenos y contrapesos con balances mutuos, superposiciones, controles cruzados y oposiciones burocráticas para proteger la autonomía de los poderes y evitar una concentración de poder que termine en autocracia.
Observemos un ejemplo en el contexto de las relaciones entre Estados Unidos y América Latina. En 1954, el presidente de Estados Unidos Dwight D. Eisenhower provocó la caída del gobierno democráticamente electo de Jacobo Arbenz en Guatemala, mediante una acción encubierta organizada por la Agencia Central de Inteligencia (CIA). De acuerdo con los documentos desclasiicados en el Archivo de Seguridad Nacional de los Estados Unidos, la operación PBSUCCESS fue autorizada por el presidente en agosto de 1953, con un presupuesto de 2.7 millones de dólares para “guerra psicológica, acciones políticas y subversión”.
Se ha discutido siempre si el programa de Arbenz era de progresismo reformista, socialismo indeinido o velado comunismo. También se ha discutido el derecho norteamericano a la intervención en un país soberano. Pero nada de esto es lo central para entender el mecanismo que llevó a la ejecución de decisiones de política exterior, la base sobre la que se construyen las relaciones internacionales.
Cuando miramos más allá de las justiicaciones militares y las denuncias ideológicas, encontramos una trama de intereses que explican por qué se actuó de cierta manera. Contamos con un modelo explicativo más preciso para entender las interacciones internacionales y explicar los determinantes de las relaciones entre Estados Unidos y América Latina. En el caso de Guatemala, se observa que los hermanos John Foster y Allen Dulles, que ocupaban la posición de secretario de estado (el cargo más alto en diplomacia estadounidense) y director de la CIA, respectivamente, habían sido abogados de la irma Sullivan and Cromwell, que tenía a su cargo la consejería legal de la United Fruit Company para Centroamérica. Henry Cabot Lodge, embajador en las Naciones Unidas, y John Moors Cabot, subsecretario de estado para la América Latina, eran accionistas de la United Fruit. Y Arbenz llevaba a cabo un programa de reforma agraria en Guatemala que afectaba directamente a la empresa, la cual era el mayor terrateniente del país (controlaba más de 20% de la tierra arable).
Esta trama de intereses económicos se combinó con una estructura de toma de decisiones cruzada, en la que la CIA pudo cumplir el objetivo estratégico para Estados Unidos (contención del comunismo) a un costo relativamente bajo en términos materiales (menos de 20
millones de dólares), humanos (sin bajas signiicativas, teniendo en cuenta que Eisenhower y otros de los que tomaron las decisiones habían vivido la Segunda Guerra Mundial) y de reputación (la operación era encubierta).
Justamente, un error común de analistas y políticos latinoamericanos es creer que la política 11. Putnam 1998.
178
exterior norteamericana responde a un deus ex machina (una igura omnisciente y omnipotente que parece señalar y resolver las cosas) en la Casa Blanca o a un conjunto de hombres fuertes y desalmados que en un cuarto oscuro fuman habanos mientras planean el dominio global.
Si bien abundan a lo largo del continente los malvados con oscuras intenciones, lo cierto es que en Estados Unidos el campo de las ideas es fragmentado y contradictorio. Walter Russell Meade ayuda a conigurar el universo perceptual de la política exterior norteamericana cuando identiica cuatro tendencias principales, de acuerdo con los líderes que las inspiran: Cuadro 1. Orientaciones ideológicas que informan la
política exterior norteamericana
Jacksonianos
Wilsonianos
Jeffersonianos
Hamiltonianos
(Andrew
(Woodrow
(Thomas
(Alexander
Jackson)
Wilson)
Jefferson)
Hamilton)
Base
Popular
Humana
Nacional
Cosmopolita
Doctrina política
Nacionalismo
Internacionalismo
Aislacionismo
Interdependencia
Interés nacional
Defensa
Comunidad
Democracia
Comercio
Accionar
Unilateral
Multilateral
Uni-multilateral
Multilateral
internacional
Uso de fuerza
Guerra total
Seguridad colectiva
Diplomacia
Guerra limitada
En la sucesión de las presidencias estadounidenses, cada una de estas tendencias intelectuales ha impregnado diferentes partes del gobierno. Las ideas encuentran mayor recepción en cierto tipo de instituciones. Por ejemplo, en el Departamento del Tesoro tiende a predominar la visión hamiltoniana, mientras que en el de Defensa la wilsoniana encuentra menos predic-amento. Además, las visiones no son exhaustivas. La visión dominante durante el régimen de George W. Bush fue la neoconservadora, que fusionó de manera insólita el optimismo triun-falista wilsoniano con el uso de la fuerza intervencionista jacksoniano; como los deinió John Mearsheimer: “wilsonianos con dientes”.12
En el diseño de un relacionamiento con Estados Unidos, tanto tomadores de decisiones como analistas latinoamericanos han tendido a adscribir una unidad de acción y coherencia de propósito a la política exterior norteamericana que en más de una ocasión no ha tenido.
Muchas veces el policy output es más el resultado de interacciones encontradas que de proyectos coherentes.
Del lado latinoamericano, también es útil aplicar el esquema de ideas, instituciones e intereses para anticipar qué puede esperarse de cada uno de los países de la región en su política exterior hacia Estados Unidos. Este esfuerzo de desagregación es necesario, ya que la región no actúa internacionalmente como una unidad. La acción colectiva latinoamericana formal e 12. Mearsheimer, “Hans Morgenthau and the Iraq War: Realism versus Neo-Conservatism”, en
<http://www.opendemocracy.net/democracy-americanpower/morgenthau_2522.jsp> 179
Relaciones América Latina-Estados Unidos informal ha estado ligada a una agenda más de reacción, constituida sobre todo por la búsqueda de soluciones políticas y diplomáticas para evitar conlictos armados, responder a crisis humanitarias en la región o restringir el poder y la inluencia de Estados Unidos. La Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) parece haber avanzado en cuestión de unidad y coordinación de posturas y políticas, como el unánime rechazo a las destituciones de Zelaya en Honduras (2009) y de Lugo en Paraguay (2012), al terrorismo como forma de hacer política, a la falta de límite a los acreedores internacionales o fondos “buitres” y al referéndum sobre la autodeterminación de las Islas Malvinas (2012). Pero aún la región dista de tener una única voz en los asuntos internacionales.
De esta manera, Russell y Tokatlian identiican los modelos de política exterior predominantes en América Latina desde la década de 1990 y las opciones estratégicas de la región en relación con Estados Unidos. Los autores identiican los componentes básicos de cinco modelos de política exterior de los países latinoamericanos frente a Estados Unidos luego de inalizada la Guerra Fría: acoplamiento, acomodamiento, oposición limitada, desafío y aislamiento. Aunque se expresan en conjuntos diferenciados de premisas y prácticas, todos ellos
–marcan los autores– pueden inscribirse dentro de la lógica de las relaciones asimétricas. La vigencia de esta lógica se ha expresado en la permanencia de cuatro objetivos históricos de la política exterior latinoamericana: la búsqueda de autonomía, la superación del subdesarrollo, la diversiicación de las relaciones exteriores y la restricción del poder estadounidense.
Cuadro 2. Modelos de política exterior de América Latina con Estados Unidos Nombre
Descripción
Lugar para Ejemplos
Estados
Unidos
Acoplamiento
Plegamiento a intereses estratégicos vitales
Aliado
Argentina (Menem), Bo-
globales y regionales de Estados Unidos,
livia (Sánchez de Losada),
apoyando la sintonía con Washington en or-
Colombia (Uribe), México
ganismos internacionales y especialmente en
(Salinas de Gortari) y
las cuestiones delicadas de seguridad global.
Perú (Fujimori y Toledo)
Integración regional distante.
Acomodamiento
Acompañamiento selectivo y puntal.
Amigo
Chile, Costa Rica, México
Preferencia de armonía con Washington.
(Zedillo y Fox), Panamá y
Integración regional económica, basada en
Uruguay.
interesespropios y sin compromiso colectivo
por relativa indiferencia hacia la región.
Oposición
Combina desacuerdo y colaboración,
Poderdual
Brasil, Argentina (Néstor
limitada
concertación y obstrucción, deferencia y
(amenaza y
Kirchner y Cristina
resistencia. Integración regional esencial
oportunidad)
Fernández de Kirchner),
para aumentar el poder negociador frente a
Venezuela (Chávez, 1998-
Estados Unidos. Vínculos políticos region-
2002), Bolivia (Evo Mo-
ales tienen importancia estratégica.
rales) y Ecuador (Correa)
180
Nombre
Descripción
Lugar para Ejemplos
Estados
Unidos
Desafío
Distanciamiento y rechazo a Estados Unidos
Enemigo
Cuba y Venezuela
para contrarrestar su poder. Integración
(Chávez desde 2002), Bo-
regional completa: económica, política,
livia (Evo Morales desde
diplomática, cultural y militar. Impugnación
2010), Nicaragua (Daniel
revisionista del orden internacional
Ortega)
Aislamiento
Secundar a Estados Unidos con sigilo y bajo
Patrón
Paraguay (Partido Col-
peril. Integración regional con importancia
orado), Caribe insular
mínima y de tipo oportunista, para extraer
más próximo a Estados
concesiones de Washington.
Unidos)
Conclusión
Para comprender las relaciones entre Estados Unidos y América Latina hay que desagregar a ambos actores. América Latina no es un actor unitario, sino muchos y con diversas y divergentes realidades. El modelo de análisis presentado busca combinar estructura y agencia. Del lado de la estructura, la asimetría aparece como el factor explicativo más importante para entender la desatención y el desinterés de Washington hacia la región y explica algunas posturas confrontativas de gobiernos latinoamericanos que sacan rédito político interno del enfrentamiento con Estados Unidos. En términos de la agencia, las ideas, instituciones e intereses se combinan de manera caótica, cambiante y contradictoria en la política exterior norteamericana hacia la región.
Respecto a los países latinoamericanos, hay cinco modelos de inserción internacional, integración regional y relación bilateral con Estados Unidos: acoplamiento, acomodamiento, oposición limitada, desafío y aislamiento. Cada uno de estos posicionamientos de política exterior responde a los condicionantes del sistema internacional y a las estructuras nacionales de la economía política, modelos de desarrollo y coaliciones políticas internas.
La asimetría es el dato analítico central histórico en las relaciones entre América Latina y Estados Unidos. De forma recurrente, esa disparidad de capacidades se ha traducido en divergencia de prioridades. Al mirar hacia el futuro, la tarea principal para el lado más expuesto de esta relación será clariicar intereses y percepciones para maximizar beneicios potenciales y, sobre todo, anticipar y minimizar los impactos negativos.
181
América Latina y la Union Europea
17. América Latina y la Union
Europea: ¿Una relación perfecta?
Stéphan
Sberro
Poririo Muñoz Ledo, quien en 2000 fue el primer embajador mexicano en Bruselas después de la entrada en vigor del primer acuerdo de libre comercio irmado entre la Unión Europea (UE) y un país latinoamericano, estimó que México había cometido un error de negociación. Para el famoso político, en vez de un diálogo político y de cooperación institucionalizada se debería haber solicitado ser miembro de pleno derecho de la UE. Más allá de la broma provocadora, Muñoz Ledo quería expresar la idea de que tomando en cuenta los lazos históricos, religiosos, culturales, lingüísticos e incluso familiares tan fuertes entre México y Europa, no se trataba de una relación internacional como cualquier otra. Lo que vale para México vale en realidad para todos los otros países latinoamericanos que fueron creados y poblados por europeos en una proporción aun mayor que la de México.
Cuando ese sueño de alianza estratégica entre ambos continentes se hizo realidad en la última década del siglo XX, despertó poco entusiasmo. Esta relación que hoy incluye el libre comercio, la cooperación y el diálogo político es excepcional en la vida internacional atormen-tada de principios del siglo XXI. Y sin embargo todos la consideran normal en el mejor de los casos, pero hasta aburrida e irrelevante. Se reúnen decenas de jefes de estados y gobiernos, como en Santiago en 2013 en la indiferencia general.
La relación entre América Latina y la Unión Europea es ejemplar en las relaciones internacionales en dos sentidos. Por una parte, el alejamiento geográico entre ambas regiones no impide que se mantengan fuertes lazos. Estos lazos no permanecen coninados en los ámbitos históricos y culturales, sino que también son muy fuertes en materia de cooperación y de comercio. Es notable que a pesar de la proximidad de Estados Unidos, América Latina haya conservado a la UE como su primer socio comercial, su primer inversionista, su primer donante de ayuda en materia de cooperación. Esta importancia varía con cada país, pero, aun para los países más cercanos a Estados Unidos, como México o las naciones de América Central, la UE conserva una importancia decisiva. Se mantiene en el primer lugar en cuanto a inversión extranjera acumulada, incluso en el caso de México en ciertos años.
Por último, estos lazos también son muy estrechos en el ámbito político. En los foros internacionales, ambas regiones comparten y deienden los mismos valores sobre la democracia y el respeto a los derechos humanos. Ambas dicen anhelar y propugnar un nuevo orden internacional en el que los valores realistas predominantes en otras regiones del mundo, como el uso de la fuerza o el estado-nación como unidad de base para la toma de decisiones internacionales, sean reemplazados por una visión más liberal para la cual las normas y valores tengan una may-182
or relevancia. Asimismo, no debe sorprender que a pesar de las inevitables colisiones de intereses entre dos regiones con economías y ventajas comparativas distintas, haya convergencias de fondo acerca de los grandes debates del momento, como por ejemplo el cambio climático (véase el capítulo 19). Por consiguiente, la relación de América Latina y la UE ejempliica la posibilidad de que entre dos regiones que durante siglos se opusieron de forma especialmente sangrienta y que no comparten el mismo espacio geopolítico ni los mismos intereses inmediatos, se pueda incar una relación cercana, apaciguada y mutuamente provechosa.
La segunda acepción de la palabra ejemplar se encuentra en la densa red de instrumentos políticos, económicos, de cooperación e institucionales que supieron construir las dos regiones para concretar, mantener y desarrollar sus relaciones. Al lado de la calidad de la relación, de la importancia de las dos regiones en las relaciones internacionales, el hecho de que estos instrumentos sean tan numerosos, soisticados y eicaces ha suscitado relexiones sobre una nueva forma de relaciones internacionales basadas no exclusivamente en las relaciones entre estados, sino en las relaciones entre regiones (véase el capítulo 14). Además, para entender cabalmente las relaciones entre dos países ubicados en dos regiones distintas, no basta con tener en cuenta estas relaciones exclusivamente en el ámbito bilateral. También es necesario considerar las relaciones entre las dos regiones en las cuales se insertan. Si bien tan novedosas claves de lectura de las relaciones internacionales no se limitan a la relación entre América Latina y Europa, de cualquier manera ésta constituye su mejor ejemplo.
El propósito de este capítulo es describir en la primera parte el marco institucional y político de la relación birregional. En la segunda parte, más breve, ahondaremos en los aspectos más teóricos que abre esta relación para un internacionalista. Concluiremos con un balance crítico y con el señalamiento de algunas perspectivas. Aquí sólo hablaremos de la UE como región, no por países. Es más difícil en el caso de América Latina, dado el grado mucho menor de integración de un continente, que contrariamente a Europa, no habla con una sola voz ni negocia a través de una sola institución. Por eso, tendremos que considerar de maneras distintas los países del subcontinente. Inevitablemente, Brasil y México, que juntos representan más de 50% de la población y más de 60% del PIB de la región,1 ocuparán un lugar destacado tanto en la descripción como en el análisis que se propone para este capítulo. Además hay una excepción, Cuba, con la cual las relaciones permanecen tensas y se interrumpieron totalmente en 2003 durante dos años, precisamente cuando las relaciones con el resto de América Latina despegaban.
Los instrumentos de la relación entre la Unión Europea y América Latina
La relación bilateral dio un brinco cualitativo para volverse una relación ejemplar en la década de 1990. Hasta entonces, a pesar del establecimiento temprano de relaciones diplomáticas entre la CEE (Comunidad Económica Europea) y diversos países de América Latina, y de la irma de una primera generación de acuerdos de cooperación ya en la década de 1970, la relación birregional era distante. América Latina estaba inmersa en sus problemas políticos y había adoptado una estrategia de desarrollo regional basada en la sustitución de importaciones 1.
Business Monitor International 2011.
183
América Latina y la Union Europea
que no favorecían la apertura al exterior. Por su lado, la CEE ubicaba a América Latina, y a Asia, en el último círculo de sus prioridades exteriores. De repente, esta situación cambió con la convergencia de tres grupos de factores que tienen que ver con la evolución de las dos regiones y los cambios internacionales en general. En Europa, la adhesión de España y Portugal en 1985, así como la emergencia paulatina de una verdadera ambición internacional común, plasmada en el Tratado de la Unión Europea en Maastricht en 1992 con el que se estableció una política exterior y de seguridad común, incrementó el interés europeo por América Latina.
En el mismo momento, los países latinoamericanos se democratizaban y emergían de dos décadas de violencia política, al tiempo que abandonaban, uno por uno, su estrategia de sustitución de las importaciones para abrirse al comercio internacional.
Finalmente, el boyante contexto internacional de los años 90 acabó de acercar a las dos regiones. Con un crecimiento económico sostenido, la aceptación casi universal del Consenso de Washington sobre la democracia y la liberalización económica por un lado, la caída de la URSS y el in de la Guerra Fría por el otro, desaparecieron todos los obstáculos políticos para una relación privilegiada, que hemos caliicado de ejemplar. Esta relación ejemplar adoptó tres formas que aparecieron en el plazo de 10 años; las cumbres birregionales, los acuerdos globales y las asociaciones estratégicas.
Las cumbres birregionales
En este contexto extremadamente favorable, en 1999 el entonces presidente de Brasil, Fernando Henrique Cardoso, tuvo la ambiciosa idea de formar una asociación birregional entre América Latina en su conjunto y la UE. Para lograrlo se acercó a Alemania y Francia. Se convocó a una Cumbre de los jefes de estado del Grupo de Río y de los de la Unión Europea. A los tres padrinos iniciales se agregaron dos dirigentes estratégicos para el éxito de la iniciativa.
El primero fue el jefe del gobierno español, José María Aznar, en reconocimiento del papel motor de España en la relación bilateral. Esta intuición fue inteligente, pues España fue en los años siguientes el principal defensor de la relación estratégica. El segundo jefe de estado que apadrinó la idea fue el presidente de México, Ernesto Zedillo, quien un año más tarde irmó el primer acuerdo de asociación bilateral con la UE. México era, además, presidente pro tempore del Grupo de Río, que tanto había contribuido a crear. Después de Brasil, España y México se convirtieron en los principales pilares de la nueva relación estratégica y los anitriones de las dos cumbres siguientes.
Desgraciadamente, desde su creación las cumbres birregionales no se mostraron a la altura de las ambiciones que habían precedido a su instauración. Por una parte, fue difícil dar un contenido concreto a sus ambiciones; por la otra, el contexto tan favorable al despegue de la relación cambió tajantemente. Para la segunda Cumbre de Madrid, los atentados del 11 de septiembre de 2001 impusieron una agenda de seguridad que no unía las dos regiones (véase el capítulo 11). La Cumbre de Madrid quedó dominada por preocupaciones y divisiones nuevas.
Dos años más tarde, la Cumbre de Guadalajara marcó un breve repunte con la presencia de 10 nuevos países europeos, una agenda más clara y el lanzamiento de un programa concreto, EUROSOCIAL, para combatir las desigualdades sociales en conjunto. Pero en Viena en 2006,2 la cumbre fue el teatro de profundas divisiones entre los latinoamericanos sobre el tipo de relaciones que América Latina quería con el mundo, con la emergencia del bloque del 2.
Ruano 2006.
184
ALBA (fundado por Venezuela y cuyos miembros principales son Bolivia, Cuba, Ecuador y Nicaragua), que volvía a poner en tela de juicio la completa identidad de visiones entre Europa y América Latina sobre el surgimiento de un nuevo orden internacional, como se había expresado en Río en 1999.
Los europeos, un año después del fracaso de la entrada en vigor del tratado constitucional y encabezados por primera vez por Austria en vez de España, tampoco demostraron mucho interés. Una vez más fue de América Latina, esta vez de Perú, que presidió la cumbre siguiente, de donde surgió un breve repunte con una agenda mejor enfocada y el lanzamiento de un nuevo programa concreto, esta vez en materia de clima, EUROCLIMA.3 Dos años más tarde, en 2010 en Madrid, España comprobó otra vez que es el principal motor europeo de la relación.
Logró imponer un plan de trabajo y crear un ambiente de optimismo que faltaba al menos desde Guadalajara, en 2004, con los avances en las negociaciones bilaterales con Colombia, Perú y América Central. Así, no obstante las múltiples diicultades que se habían acumulado después de la edad de oro de la relación en el inal de la década de 1990, las cumbres birregionales conservaron su razón de ser. En 2013 se renovaron las cumbres con la creación de un nuevo interlocutor latinoamericano más homogéneo. La Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), se reunió en Santiago de Chile en enero de 20134 y en la misma semana tuvo lugar la cumbre conjunta con la UE. Si la declaración inal se mantuvo en lo general, como las anteriores, la Cumbre de Santiago fue la ocasión de relanzar las cumbres birregionales dándoles un nuevo aire.5
Ninguna otra región del mundo tiene un diálogo tan institucionalizado y tan político de bloque a bloque. Las cumbres CELAC/UE siguen siendo la mayor reunión de jefes de estado y gobierno en el mundo.6 Es el eje de una relación especial y ejemplar. En realidad, estas cumbres son la legitimidad política, el techo para una serie de relaciones más concretas que dan carne a la relación birregional.
Los acuerdos globales con los países latinoamericanos
Paralelamente a la ambiciosa idea de asociación estratégica, europeos y latinoamericanos habían iniciado negociaciones para estrechar las relaciones aparte del acercamiento político. Los acuerdos globales, a veces llamados acuerdos de cuarta generación en la jerga comunitaria, retoman dos elementos ya presentes en la relación bilateral: la cooperación, ya existente desde la década de 1970, y un diálogo político institucionalizado. Además, y por primera vez, incluyeron la liberalización comercial. Así, los acuerdos se consideran globales pues tienen tres vertientes distintas y complementarias, y son más conocidos bajo el nombre de acuerdos globales.
Las negociaciones empezaron por los cuatro países del MERCOSUR, Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Esta elección era lógica. La UE es el primer socio comercial y el principal inversionista del bloque regional. Sobre todo, el MERCOSUR perseguía los mismos objetivos y algunos de los métodos de la Unión Europea que le dio un apoyo político, institucional e incluso logístico con el mando de funcionarios y expertos europeos a las instituciones su-3.
Maihold 2008.
4.
Rojas 2011, 27.
5.
Marianella y Carmen 2013.
6.
Bonilla 2012.
185
América Latina y la Union Europea
damericanas. El acuerdo sería el primero entre dos uniones aduaneras.
La UE y el MERCOSUR irmaron en 1995 un Acuerdo Marco que fue el más avanzado que había irmado hasta el momento la UE con América Latina. Las partes política y de cooperación entraron en vigor; sin embargo, las negociaciones comerciales solamente cuajaron a partir de 1999 y la primera ronda de negociación tuvo lugar en Buenos Aires en 2000. Las negociaciones fueron difíciles y empezaron a trabarse en 2001. El MERCOSUR posee un interés fuerte en la liberalización comercial de bienes; en cambio, a la UE le interesa más la lexibilidad en materia de inversiones y de comercio de servicios.
La crisis argentina y su expansión en el MERCOSUR, los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001 y la asimetría en la importancia relativa que una región le otorga a la otra se juntaron para impedir un acuerdo. En 2013, a pesar de las declaraciones reiteradas en todos los encuentros, no hubo ningún progreso decisivo en el ámbito comercial. Ambas partes se culpan de la trabazón. El MERCOSUR critica las trabas al comercio de bienes, especialmente en el comercio agrícola y en el acceso al mercado europeo. La UE reclama mayor apertura en el comercio en servicios, especialmente inancieros. De las exportaciones del MERCOSUR, 70% son manufacturas y el resto bienes primarios, principalmente agrícolas. Pero las exportaciones hacia la UE contienen un mayor porcentaje de bienes primarios y alimentos (44%).
Las importaciones totales del MERCOSUR son básicamente manufacturas (86%), pero desde la UE el porcentaje asciende a 95% y se concentran en bienes durables y con alto contenido tecnológico.7 Estos obstáculos estructurales resultaron infranqueables. En la Cumbre de 2008
en Lima, las negociaciones se estancaron, y a pesar de declaraciones comunes en Madrid en 2010 y en Santiago de Chile en 2013, no se ha reanudado la marcha.
Este fracaso está coninado a la negociación comercial. La cooperación bilateral y la concertación política ya aceptada desde 1997 en un acuerdo marco siguen funcionando sin mayor problema. La imposibilidad de irmar un acuerdo comercial habla más de los choques de perspectivas que la UE mantiene con otros países del mundo. Es un antecedente aleccionador para otras negociaciones comerciales, como las que emprendió la UE con dos importantes países del continente americano: Estados Unidos y Canadá. También contrasta con el éxito de la negociación con México que brinda otras lecciones sobre las relaciones internacionales en general, y la relación de la Unión Europea con América Latina en particular.
A pesar de ser el país latinoamericano que menos depende de la UE para su comercio y sus inversiones, México, que inició sus negociaciones tres años después que el MERCOSUR, las concluyó con éxito en 2000, con lo que se transformó en el primer país latinoamericano en tener un acuerdo global que abarca no sólo el diálogo político y la cooperación, sino también un acuerdo de libre comercio. La negociación no fue sencilla, pero ambas partes demostraron pragmatismo, sobre todo la delegación mexicana, que se supo acoplar a la falta de lexibilidad europea en dos ámbitos: la cláusula democrática sobre el respeto a los derechos humanos y la Política Agrícola Común (PAC). El primer punto es un obstáculo característicamente mexicano de fuerte rechazo a la injerencia exterior en los asuntos políticos nacionales, un punto muy sensible en un país que tuvo que padecer múltiples intervenciones armadas europeas con este pretexto y la pérdida de la mitad del territorio nacional a manos de Estados Unidos. Pero los negociadores europeos se mostraron inlexibles por razones de principio y por miedo a 7.
Osimani 2005.
186
que el Parlamento Europeo no ratiicara el acuerdo. México no sentó un precedente y tuvo que aceptar comprometerse en un acuerdo internacional sobre su política interna. También renunció, por lo menos temporalmente, al libre comercio de tres productos estratégicos a los ojos de los europeos, que fueron una de las causas del fracaso de las negociaciones de libre cambio con los países del MERCOSUR: la carne, los cereales y los lácteos. Esta brecha en los principios negociadores mexicanos no tenía consecuencias concretas, pues el país no exporta estos tres productos.
El éxito de la negociación de este acuerdo ijó la pauta de todos los acuerdos posteriores.
Sin embargo, en un análisis más cuidadoso se ve que, por diferentes motivos, los acuerdos globales que negocia la UE no son tan ambiciosos como lo esperaban las dos partes en su asociación estratégica. En primer lugar, la UE solamente los ha irmado con países que ya habían negociado acuerdos de libre cambio con Estados Unidos. Empezó por México, y a medida que los países latinoamericanos irmaban con Estados Unidos, la UE se acercaba a ellos siguiendo una estrategia de reacción y en el mismo orden cronológico: Chile, Perú, Colombia y América Central. En cambio, aún no se irman acuerdos con los países que se niegan a entrar en tratados con Estados Unidos, a saber, los del MERCOSUR y del ALBA (menos Nicaragua).
En segundo lugar, y al contrario de sus primeras intenciones, la UE no dio prioridad a los grupos regionales y negoció con países individuales. México y Chile, los dos primeros países en concluir estos acuerdos, son los únicos que en ese entonces no eran parte de ningún bloque regional latinoamericano. Más notable es que incluso en el caso de la Comunidad Andina de Naciones, la UE se resignó a irmar con dos de sus integrantes por separado, ante la imposibilidad de los miembros de ponerse de acuerdo. Ecuador y Bolivia no aceptaron ir al mismo ritmo que Colombia y Perú pues emitieron reservas de fondo sobre el contenido de un acuerdo comercial con la UE. Ambos países se resistieron en un primer momento a ceder a las exigencias de la UE en materia de trato nacional para las compras públicas y la propiedad intelectual. Sobre todo, adoptaron una postura más política que implicaba tomar en cuenta la asimetría entre las dos partes. A estas consideraciones se agregaron las cuestiones del plátano y de la migración, en el caso de Ecuador, o de la biodiversidad, en el caso de Bolivia.
Con América Central, el acuerdo fue entre la UE y un bloque regional latinoamericano.
Este éxito mantiene la esperanza de que la UE pueda irmar otros acuerdos regionales (con la región andina y, sobre todo, el MERCOSUR) y no sólo con los países por separado. Por último, como dijimos, todos los acuerdos tienen tres vertientes: una política, una de cooperación y una de liberalización comercial. Todos tienen un andamiaje institucional que mejoró a medida que se negociaban, beneiciados por la experiencia de los acuerdos ya negociados, y todos son evolutivos y perfectibles. Estos acuerdos son, por ende, el complemento idóneo del diálogo birregional, pues crean lazos concretos con base en una negociación que supo dejar de lado los grandes principios en aras de resultados completos. Gran parte de América Latina posee de ahora en adelante relaciones estructuradas y muy estrechas con la UE, aunque se diferencien según las necesidades y condiciones de cada país. La cuestión del MERCOSUR permanece sin embargo abierta. Veremos si la UE seguirá el camino de la Comunidad Andina de negociar con los países por separado, con el riesgo de dañar y deslegitimizar un bloque regional al que siempre ha apoyado. La Comunidad Andina de Naciones ya se había debilitado con la salida de Venezuela cuando los europeos decidieron avanzar con Colombia y Perú, en un caso claramente distinto del MERCOSUR.
187
América Latina y la Union Europea
Los acuerdos de asociación estratégica: Brasil y México Finalmente se incluyó un tercer instrumento a la relación birregional entre la Unión Europea y América Latina con el reconocimiento europeo a dos países del continente no sólo como potencias regionales, sino mundiales, es decir, Brasil y México. En el marco de su nueva política exterior común, la UE había inventado un nuevo concepto, el de asociación estratégica.
En realidad, nunca estableció una deinición de lo que implicaba la conclusión de una asociación estratégica ni tampoco de qué países cumplían con los criterios para ser un socio estratégico de Europa. Se trata de una percepción por parte de Europa de la importancia geopolítica y geoeconómica de algunos países no solamente para ella, sino para el orden internacional. A la fecha, la UE ha irmado acuerdos de asociación estratégica con 10 países (Rusia, Estados Unidos, Japón, China, la India, África del Sur y Canadá, más los dos países latinoamericanos citados).
Aunado a la confusión, no se sabe si la lista es exhaustiva (algunos llegan a incluir a Corea del Sur como socio estratégico) ni cómo encaja la alianza estratégica en la red de acuerdos que tiene la UE con cada uno de sus socios. Tampoco se sabe cómo embona esta asociación estratégica por país con las asociaciones estratégicas de la UE con regiones. Esto constituye un problema de fondo para la relación estratégica birregional con América Latina.
La decisión que tomó Manuel Barroso, presidente de la Comisión Europea, durante un viaje oicial a Brasil en 2006 de impulsar una relación estratégica con este país equivale a admitir la insuiciencia de las cumbres birregionales bianuales y los pocos progresos de la negociación entre la UE y el MERCOSUR. Ya en 2007, la Comisión Europea emitió un comunicado al Parlamento y a los ministros europeos para promover una asociación estratégica, y el mismo año tuvo lugar en Lisboa la primera Cumbre de la Unión Europea y Brasil. Si la UE es el principal socio e inversionista de Brasil, Brasil era también el principal socio comercial de la UE en América Latina, se encontraba entre los 10 más importantes y era el mayor de todos en cuanto a los productos agrícolas. Pero sobre todo, Europa no podía dejar de lado a un actor político tan importante y cortejado por Estados Unidos, Rusia, China y la India. Los dos socios tenían desacuerdos comerciales, pero recalcaban también una ainidad de puntos de vista sobre los grandes temas internacionales, en particular sobre el cambio climático.8
Al obtener Brasil un estatus privilegiado en su relación con la UE, la diplomacia mexicana se movilizó. Hizo valer que si bien no formaba parte del grupo de los BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica), también era un actor global y regional imprescindible. Además, sus dos socios de América del Norte, Estados Unidos y Canadá, ya eran considerados como estratégicos. Después de un breve debate, los europeos aceptaron la argumentación mexicana y en 2009, el país se volvió el décimo socio estratégico de la UE. Como la asociación estratégica birregional, las asociaciones estratégicas bilaterales con Brasil y México no han cumplido con todas las expectativas puestas en ellas. La vaguedad misma del concepto elaborado por la UE es un de-fecto de fábrica difícil de superar.9 A esto hay que agregar dos problemas de fondo que conde-nan este otro intento de relacionar a los dos principales países latinoamericanos con la UE.
El primero no tiene que ver con la relación bilateral misma. Uno puede preguntarse si Brasil y México son realmente líderes globales e incluso regionales.10 De la misma manera, la 8.
Lazarou 2011.
9.
Renard 2010.
10. Malamud 2011.
188
UE demuestra una y otra vez las divisiones entre sus miembros y su diicultad para imponerse dentro y fuera como actor global. Lo ha logrado en algunos ámbitos, como el cambio climático o las negociaciones comerciales que son competencia común. En estos casos, una asociación estratégica con otros actores es posible y existe, como lo demostraron la COP-16 en Cancún o Río más 20 en 2012, en materia de cambio climático con México y Brasil. Pero no ocurre así en materia comercial con Brasil, lo que nos remite al segundo obstáculo de fondo para la concreción de una asociación estratégica, a saber, las divergencias en las posiciones internacionales de los dos actores.
La UE y Brasil discrepan no solamente sobre la liberalización comercial, sino también sobre temas más fundamentales, como la situación en el Medio Oriente (en particular sobre el programa nuclear iraní) o la actitud que debe adoptarse ante regímenes no democráticos.
Brasil, como miembro del grupo de los BRICS, propugna un nuevo orden internacional que debilitaría el poder relativo de la UE.11
El caso de México es más matizado. México comparte los intereses europeos en materia comercial y su dependencia de Estados Unidos reduce mucho su interés en un nuevo orden internacional, ya sea en materia inanciera o de seguridad. El discurso oicial mexicano también sigue orientado a la defensa de ciertos valores universales, como los derechos humanos.
Pero en realidad esta cuestión podría complicar rápidamente la relación con la UE, que por el momento mantiene su política de apoyo a la mejoría de la situación en México, al mismo tiempo que ignora las violaciones masivas a estos derechos por el gobierno y el ejército de México así como la corrupción e ineicacia de su sistema de justica (véase el capítulo 20). Como Brasil, México se opone visceralmente a cualquier injerencia exterior aun en aras de la defensa de los valores universales inscritos en la relación estratégica.
La relación entre Europa y América Latina, crisol
de una nueva teoría de relaciones internacionales, el
Interregionalismo
Al inal del siglo XX, la relación entre Europa y América Latina despegó y despertó tantas esperanzas que contribuyó poderosamente a la aparición de un nuevo enfoque en el estudio teórico de las relaciones internacionales, el Interregionalismo. Para los defensores de esta nueva visión,12 las relaciones internacionales no se podían explicar sólo por las relaciones entre estados, sino también por las relaciones entre bloques regionales. Parecía evidente que la UE, en materia comercial o monetaria, habla con una sola voz, pero esto también vale para otras regiones del mundo. Era difícil, si no imposible, entender la política de Malasia sin tomar en cuenta la Asociación de las Naciones del Sureste Asiático o la de Argelia ignorando su inserción en el Magreb árabe o la Unión Africana. Esta necesidad de tomar en cuenta toda una región parecía aún más evidente en el caso de América Latina. Sus relaciones con la UE con su densa red de acuerdos constituían el ejemplo perfecto de Interregionalismo.
Este nuevo paradigma para explicar las relaciones internacionales apareció en el momento en que el derrumbe de la Unión Soviética soltó dos fuerzas poderosas y contradictorias, la uni-11. Znojek 2012.
12. Roloff y Ralf 2006, Van Langenhove y Luk 2005, Valle 2008.
189
América Latina y la Union Europea
polaridad en materia de seguridad y la globalización en todos los otros temas. Para responder a esta nueva situación apareció un nuevo regionalismo13 que se distinguía no solamente por la extensión del regionalismo tradicional a nuevas regiones (en particular en América, el MERCOSUR
y el TLCAN), sino por la nueva inlexión que se le dio a la integración regional. Mientras el viejo regionalismo basado en la integración económica y política interna seguía loreciendo, el nuevo regionalismo tenía objetivos de política exterior: reforzar la posición negociadora de sus miembros en la reconformación del nuevo orden internacional, tomar en cuenta otras regiones y considerar que el nuevo orden regional podía ser una etapa y un instrumento de una gobernanza mundial (véase el capítulo 22). El nuevo regionalismo poseía características novedosas, como una orientación más política, el deseo de una nueva gobernanza de múltiples niveles, un marco legal internacional más fuerte y el deseo de promover valores tales como la seguridad o el desarrollo sostenible. Estos objetivos claramente políticos condujeron los estudios de integración al ámbito más amplio de las relaciones internacionales propiamente dichas. Se desarrolló un abundante corpus teórico14 para deinir y clasiicar los tipos de relaciones interregionales e integrarlos en las corrientes principales de las teorías de las relaciones internacionales.
Pero el estancamiento de la integración en América Latina con la atonía del MERCOSUR
y la multiplicación de agrupaciones que se traslapan y se diluyen cuando no son francamente rivales, así como la crisis de la integración europea a partir del 2005, impidieron la constitución de una asociación estratégica entre las dos regiones, que hubiera sido la joya en la corona del Interregionalismo.
Conclusión
América Latina fue y sigue siendo uno de los envites principales de las nuevas relaciones internacionales entre regiones. Sin embargo, los dos mayores proyectos fueron abandonados.
La zona de libre comercio de las Américas se frustró en 2005, y en 2013 se cambió el formato de las cumbres birregionales entre América Latina, el Caribe y la Unión Europa con la primera Cumbre CELAC-UE.
No obstante, la relación de la Unión Europea y América Latina sigue siendo una de las más cercanas y pacíicas del mundo. La relación comercial, de inversión y de cooperación es irremplazable, y la UE es el principal socio de América Latina en estos tres rubros, a pesar de la inluencia de Estados Unidos o de la irrupción de China como potencia internacional (véase los capítulos 16 y 18). Aunque la visión política de los dirigentes de los dos continentes no derivó en una verdadera asociación estratégica, sí dio pie a la ediicación de un complejo andamiaje institucional en el cual la asociación estratégica birregional ampara y promueve la multiplicación de acuerdos bilaterales entre la UE y diversos países y regiones de América Latina, dándoles un aliento no exclusivamente económico, como en el caso de Estados Unidos y quizá mañana de China. Este andamiaje institucional, estas cumbres que se reúnen a plazos ijos, aun cuando arrojan resultados poco concretos, permiten a esta relación birregional ser ejemplar en el ámbito internacional y enfrentar los nuevos retos que se avecinan.
13. Hettne y Björn 2002.
14. Hänggi y Heiner 2006.
190
El primer reto es la crisis europea, que pasó de ser inanciera a ser económica, política y social. Esta crisis plantea el problema del modelo europeo de integración y además afecta profundamente la relación con América Latina en varios sentidos. De forma inmediata, pone en riesgo el primer lugar de la UE como socio económico y de cooperación, pero sobre todo como referencia para la coniguración de un bloque regional que permita a América Latina ser un actor relevante en el escenario internacional. Paradójicamente, y en virtud del camino recorrido en los últimos años, estos retos pueden revelarse como un factor de fortalecimiento de la relación. En los primeros cuatro años de crisis, el interés económico europeo no ha disminuido, sino al contrario. La crisis reequilibró la relación con una América Latina que no puede recibir lecciones en materia de control económico, integración económica o surgimiento del populismo. Ambas regiones, a pesar de sus discrepancias sobre la conformación de un nuevo orden internacional, comparten dos desafíos: su relación demasiado estrecha con Estados Unidos, que ha sido en este nuevo siglo un factor de desestabilización más que de estabilidad, y la emergencia de Asia no como factor de inestabilidad, sino de descuido benigno que empieza a impregnar la relación interregional.
191
Las relaciones de América Latina y Asia 18. Las relaciones de América
Latina y Asia: Actores y agenda
José Luis León-Manríquez
En 1905, más de mil trabajadores originarios del Reino de Choson (hoy Corea) fueron llevados con engaños a la Península de Yucatán. Allí padecieron una servidumbre casi feudal. El rey Kojong de Choson, preocupado al enterarse de esta situación, pidió a su Ministerio de Relaciones Exteriores que escribiera a la cancillería mexicana para expresar su preocupación por los maltratos a sus súbditos. Las cartas tardaron en encontrar su destino, pues los funcionarios de ese reino suponían que la capital de México era la localidad de Toluca y no la ciudad de México, separada por una distancia de 60 km. La historia tuvo un inal triste, pues poco después Choson cayó bajo el dominio japonés y sus súbditos continuaron siendo explotados por la casta divina de Yucatán.1
La anécdota anterior ilustra la naturaleza estructural de las relaciones entre América Latina y el Caribe (ALC) y Asia, caracterizada por contactos de larga data, pero al mismo tiempo por un gran desconocimiento mutuo. Con miras a contribuir a la comprensión de los vínculos entre ambas regiones, en este capítulo se analizan la naturaleza, actores y agenda de las relaciones contemporáneas entre ALC y Asia. La creciente importancia de esta última región ha sido reconocida por propios y extraños. En efecto, Asia es la zona más poblada del mundo con 3
500 millones de habitantes. Concentra un tercio del producto bruto mundial (PBM) y es sitio de las tendencias más dinámicas del comercio. De acuerdo con el Banco Mundial, seis de las 20 principales economías del mundo (China, Japón, India, Australia, Corea del Sur e Indonesia) pertenecen a esta región y 10 a la Cuenca del Pacíico (las anteriores más Estados Unidos, Rusia, Canadá y México).2
En 2030, la economía de Asia será más grande que la de Estados Unidos y la Unión Europea juntas, y su participación en el PBM habrá alcanzado 40%. Para entonces, el PIB de China superará al de Estados Unidos. En ese escenario, la economía de Asia en su conjunto será mayor que la del Grupo de las Siete principales economías (G-7) y constituirá la mitad del PIB en el Grupo de los Veinte. Asia también está mejorando sus condiciones sociales, pues se estima que la clase media de la región se quintuplicará hacia 2030.
El auge de Asia parece nuevo, pero ha estado sujeto a ciclos históricos. En 1820 la economía 1.
Romero 1997, 150.
2.
Banco Mundial 2013a.
192
de China superaba por un tercio a los países de Europa Occidental en su conjunto y representaba 30% de la economía mundial.3 La Revolución Industrial, el auge de las potencias occidentales y la inestabilidad de China entre mediados del siglo XIX y la década de 1970 propiciaron que fuera rebasada por Europa y Estados Unidos. Con todo, China nunca dejó de ser la quinta economía del mundo.
El capítulo se compone de dos grandes secciones. En la primera se ofrecen deiniciones de Asia, Este asiático, Asia-Pacíico y Cuenca del Pacíico, se propone una metodología para estudiar los vínculos entre ALC y Asia, y se hace un breve recuento histórico de los vínculos birregionales. En la segunda sección se brinda una perspectiva general de las relaciones contemporáneas y se analizan cuatro temas económicos y políticos de la agenda: el comercio, la inversión extranjera directa (IED), la búsqueda de alianzas en un mundo multipolar y el problema del reconocimiento diplomático de los países divididos.
Asia y América Latina: Deinición, propuesta metodológica y un poco de historia
Todas las regiones son constructos. Asia y América Latina no escapan a esta realidad. A pesar de que los conceptos suelen darse por sentados, en realidad resultan sumamente escurridizos.
Por ello, convendría proponer primero algunas deiniciones operativas. En este capítulo, el concepto Asia o Pan-Asia comprende 48 países al este de los Urales que pertenecen al Banco Asiático de Desarrollo (ADB). Esto implica la suma de cinco subregiones: Australasia (Australia, Nueva Zelanda, Papúa Nueva Guinea, Vanuatu, Tonga, Islas Salomón, Samoa, Palaos, Nauru, Estados Federados, Islas Marshall, Kiribati, Fiyi, Islas Cook); Asia Central (Armenia, Azerbaiyán, Georgia, Kazajstán, República de Kirguistán, Tayikistán, Turkmenistán, Uzbek-istán); el Noreste asiático (República Popular China, República de Corea, Japón, Mongolia, Taipei Chino, Hong Kong-China); el Sureste asiático (Brunei Darussalam, Camboya, Indonesia, República Popular Democrática Lao, Malasia, Myanmar, Filipinas, Singapur, Tailandia, Vietnam), y el Sur de Asia (Afganistán, Bangladesh, India, Maldivas, Nepal, Pakistán, Sri Lanka).
Por Este asiático entiendo la suma geográica del Noreste asiático, el Sudeste asiático, Australasia e India; usaré este concepto de manera equivalente a Asia-Pacíico.
El término transpacíico o Cuenca del Pacíico abarca tanto a los ya mencionados países del Este de Asia como a los países del Pacíico en el continente americano. Grosso modo, la Cuenca del Pacíico equivale a las 21 economías que conforman el Foro de Cooperación Económica Asia-Pacíico (APEC), pero incluye también países que no son miembros de esa organización: Colombia, Ecuador y todos los países centroamericanos con excepción de Belice.
En vista del elevado número de actores nacionales y temas que intervienen en las relaciones entre Asia y América Latina, sería imposible estudiar la totalidad de interacciones entre dos regiones tan amplias. El simple mapeo de los vínculos pasados y presentes constituiría una tarea larga, ardua y acaso inútil. Para evitarla, propongo utilizar el principio de Pareto, un recurso metodológico importado de la economía. Como su nombre lo indica, tal principio debe su nombre al cientíico social italiano Vilfredo Pareto (1848-1923). Este académico encontró que en Italia, 20% de las personas acumulaban 80% de las propiedades y postuló que este patrón 3.
Maddison 2006.
193
Las relaciones de América Latina y Asia de distribución del ingreso y la riqueza no era privativo de su país.4
El principio de Pareto establece una relación 80/20 que, a decir de muchos autores posteriores, puede observarse en casi cualquier actividad humana: un análisis de la producción industrial mostrará que 80% del producto inal deriva del 20% de los insumos. Esta relación puede variar ligeramente, pero una proporción de 50/50 nunca ocurrirá.5 Si los vínculos entre Asia y América Latina cumplen con el principio de Pareto, esto signiica que el análisis de unos cuantos temas y ciertos actores clave permitiría entender la gran mayoría de los vínculos entre ambas regiones.
¿Cuáles son esos temas y actores? Los temas son diversos y dinámicos, pero resaltan tres: los intercambios económicos, las migraciones de Asia a América Latina y las relaciones diplomáticas. Si entre los siglos XVII y XIX el paso de la relación era marcado por los temas económicos, a partir de mediados del XIX la migración y el reconocimiento diplomático fueron los principales temas. Desde la década de 1990 la economía ha retomado un papel central. Puede postularse que, hoy, 80% de la relación se concentra en la economía, mientras que las relaciones políticas, culturales y sociales ocupan un menor espacio en la agenda.
Si se trata de actores, durante la época colonial los intercambios entre Filipinas y Nueva España (con China e India presentes de manera indirecta) fueron los más importantes. Después de las independencias latinoamericanas, los actores se diversiicaron, especialmente a raíz de las migraciones. En la actualidad, Asia tiene una creciente presencia económica en ALC y la más abundante es la de China, Japón, Corea del Sur e India. Como lo muestran las gráicas 1 y 2, esos cuatro países comprenden 85.6% del comercio y 78.6% de la IED interregional. China es indiscutiblemente el principal actor del comercio interregional con 48.5% del total, mientras que Japón lo es en la IED, con 39.3 por ciento.
Por la parte latinoamericana, los países seleccionados son Argentina, Brasil, México, Perú y Venezuela. Juntos, estos actores satisfacen el principio de Pareto, pues comprenden más de 81.5% del PIB regional, 80% del comercio con Asia y 70% de la población de ALC.6 Desde luego, la muestra pudo haber incluido otros países o subregiones. Chile, por ejemplo, es un activo actor de las relaciones con Asia, región a la que se orienta la mayor parte de su comercio exterior. Colombia y Ecuador son economías con costa sobre el Pacíico. Cuba fue un receptor privilegiado de la inmigración asiática en el siglo XIX y ha mantenido ainidades ideológicas con la República Popular China (RPC) desde la segunda mitad del XX.
No obstante, he optado por incluir a Perú porque este país ha mantenido, desde la época colonial, constantes vínculos migratorios, comerciales y diplomáticos con el otro lado del Pacíico. Venezuela posee una historia más limitada al respecto, pero es la cuarta economía latinoamericana y últimamente ha tratado de estructurar cierta realpolitik que vislumbra a Asia como aliado en un mundo multipolar. Ante la imposibilidad de incluir a todos los estados de ALC, los lectores de las naciones omitidas o no tratadas a profundidad podrían hacer el ejercicio de rastrear las relaciones de sus países con Asia a partir de las coordenadas aquí propuestas.
Seguramente encontrarán similitudes con los países incluidos, pero también especiicidades que valdrá la pena consignar en futuros estudios.
4.
Pareto 1897/1964.
5.
Koch 2001, 4-5.
6.
ADB 2013; Banco Mundial 2013b.
194
José Luis León-Manríquez
Gráica 1. Participación de Asia-Paciico en el comercio de América Latina y el Caribe, 2010
(% con respecto al comercio total de la region)
18.2
12.6
48.5
6.1
14.8
Fuente: BID (2012).
Gráica 2. IED acumulada de Asia-Pacíico en América Latina y el Caribe, 2003-2011
(% con respecto al comercio total de la region)
Fuente: BID (2012).
Desde una visión estatocéntrica de Relaciones Internacionales (RI, disciplina) es difícil hablar de los vínculos históricos entre Asia y América Latina a partir de sus estados nacionales (véase los capítulos 10, 14 y 15). Obviamente, ya había territorios y poblaciones, pero, por lo menos hasta mediados del siglo XIX, el grueso de los países de estas regiones no poseían el estatus político de hoy, sino hasta la segunda década del siglo XIX, cuando la mayoría de los países de ALC obtuvo su independencia. Pero justo cuando América Latina se descolonizaba, 195
Las relaciones de América Latina y Asia Asia comenzaba a sufrir los embates de los imperios europeos y ello diicultaba las relaciones diplomáticas.
Entre el siglo XVI y mediados del XX, tres fueron los aspectos que deinieron –casi de manera secuencial– la relación entre ambas regiones: el comercio, la migración y el reconocimiento diplomático. El primero se estableció de manera regular en 1565, cuando se iniciaron los viajes transpacíicos del Galeón de Manila o Nao de China, y se prolongó hasta 1815, cuando se rompió la arteria comercial Filipinas-Nueva España (Manila-Acapulco), a causa de guerras de independencia en América Latina. A pesar de ello, la plata americana continuaba circulando en Asia y el comercio no desapareció por completo.7
El segundo pilar de las relaciones durante la etapa colonial y los primeros años de la independencia de los países latinoamericanos fue la migración, que casi siempre luyó en la dirección de Asia a América Latina. Al iniciar el siglo XVII ya había migrantes asiáticos en el Nuevo Mundo. En la América Latina independiente destacaron cuatro grupos: chinos, japoneses, indios y coreanos. A partir de 1847 arribaron cientos de miles de trabajadores chinos, llamados culíes. Migrantes indios cubrieron la demanda de mano de obra en las colonias inglesas del Caribe, mientras que el éxodo japonés fue fomentado por el propio estado para expandir la presencia de Japón en el mundo e incluso deshacerse de grupos sociales “incómodos”. La migración coreana fue menos sistemática, pero continuó hasta la década de 1960.8
El establecimiento de vínculos diplomáticos desde ines del siglo XIX fue el tercer pilar de las relaciones bilaterales. La voluntad de iniciar relaciones estaba vinculada al deseo asiático de institucionalizar el tema migratorio. Japón y China, dos países expulsores de emigrantes y sin el yugo del colonialismo (el primero de facto y el segundo sólo de jure) fueron los más interesados en buscar el reconocimiento de sus contrapartes en ALC. Entre 1873 y 1908 Japón estableció relaciones con Perú, México, Brasil, Chile, Argentina y Colombia. China inició vínculos diplomáticos con Perú (1875), Brasil (1881) y México (1899). En el siglo XX, estas relaciones estuvieron sujetas a fuertes vaivenes: mientras que las relaciones con Japón se suspendieron durante las dos guerras mundiales, la división de China tras el triunfo de la revolución en 1949
precipitó el reconocimiento a Taiwán y el desconocimiento de la RPC. Por su parte, India y otros países recién descolonizados de Asia en el periodo de la posguerra establecieron pronto relaciones con América Latina y el Caribe.9
Las relaciones actuales entre Asia y América Latina: El principio de Pareto en un complejo mapa de temas y actores
Pasemos ahora a la etapa contemporánea de las relaciones, que se remonta a 1945. La complejidad de las relaciones asiático-latinoamericanas puede entenderse mediante la matriz de temas y actores estatales que muestra el cuadro 1. La matriz explica las relaciones entre Asia y América Latina a partir de cuatro temas clave. Los primeros dos son económicos y consisten en la diversiicación del comercio exterior y los lujos de IED. Los otros dos son políticos y comprenden la búsqueda de alianzas políticas en un mundo multipolar y la batalla por el 7.
Haro, León y Ramírez 2011.
8.
Azuma 2002; Mera 2005; Meagher 2008; Endoh 2009; Naujoks 2009.
9.
Kagami 2001; Sharma, Goria y Mishra 2011; Haro, León y Ramírez 2011.
196
José Luis León-Manríquez
reconocimiento diplomático de países divididos como China y Corea. Los actores son los cuatro países asiáticos y los cinco latinoamericanos que propuse al inicio del artículo. Los párr-afos siguientes abordan, de manera muy general, los principales temas y actores de esta matriz.
Cuadro 1. Matriz de principales temas y actores en las relaciones Asia y América Latina Fuente: Elaboración propia
El comercio, motor de las relaciones actuales
El comercio entre las dos regiones es uno de los de mayor crecimiento en el mundo. Así, las exportaciones del Este asiático hacia América Latina pasaron de 10 800 millones de dólares en 1987 a 45 500 millones en 1997 y a 132 600 millones de dólares en 2007. Si en el primer año estas cifras representaban 2.1% del total de las exportaciones del Este asiático, en 2007
la proporción había aumentado a 3.5%. En cuanto a las importaciones desde América Latina, éstas crecieron de 9 700 millones de dólares en 1987 a 27 700 millones en 1997 y a 101 900
millones en 2007. En términos porcentuales, las importaciones latinoamericanas recibidas por el Este asiático ascendieron de 2.4 a 3.1%. En síntesis, el comercio interregional creció tanto en términos absolutos como relativos.10
Para ilustrar con más detalle estas tendencias, mencionaremos algunos ejemplos de la participación de los cuatro actores asiáticos planteados en nuestra explicación del principio de Pareto. Entre 1987 y 2012, China pasó de ser un ente prácticamente inexistente en el comercio exterior de ALC a ocupar el primero o segundo lugar como socio comercial de casi toda la 10. CEPAL 2013.
197
Las relaciones de América Latina y Asia región. En este caso están, entre otros, Argentina, Brasil, Chile y México. China no sólo ha ocupado espacios que en el pasado ocupaba Estados Unidos, sino que ha desplazado a Japón como principal socio comercial asiático de los países latinoamericanos. Este interés se releja en la entrada en vigor de TLC bilaterales con Chile (2006), Perú (2010) y Costa Rica (2012).
En la relación con China, hay dos sentidos en que ésta afecta a Latinoamérica. Por una parte, la búsqueda de mercaderías por parte de empresas y consumidores chinos ha propiciado el aumento de las exportaciones de países como Argentina, Brasil, Chile y Perú hacia la RPC en productos como cobre, soya y mineral de hierro. También hay un incremento en las exportaciones de petróleo y minerales por países como Bolivia, Cuba, Colombia y Venezuela.
Este auge, precipitado por la creciente demanda china de materias primas y energéticos, ha generado superávit comerciales en algunos países sudamericanos.11
Al mismo tiempo, la producción china de manufacturas ha entrado en franca competencia con América Central y México. La competitividad industrial de la RPC genera déicit comerciales y desindustrialización en estos países, así como una fuerte competencia en mercados como Estados Unidos y Europa. Si bien durante la primera década del siglo XX América Latina fue el socio comercial más dinámico de China, la región presenta un balance negativo en el comercio con la RPC, en razón sobre todo del déicit de México y Centroamérica.12 Esta diversidad de trayectorias y la heterogeneidad de intereses y estructuras económicas de la región diicultan dar una respuesta coordinada de los estados latinoamericanos ante el ascenso económico de la RPC.
Japón, por su parte, fue la presencia comercial más importante de Asia en América Latina en las décadas de 1980 y 1990, con un clásico intercambio de manufacturas por materias primas. Algunos analistas preveían incluso que ese país podría desaiar a Estados Unidos en su zona de inluencia. Esta tesis parecía corroborarse por la intención japonesa de contribuir a la ampliación del Canal de Panamá, así como por los crecientes lujos de ayuda oicial al desarrollo que Tokio canalizaba a ALC. El comercio nipón continuó aumentando en los años siguientes, incluso a tasas de dos dígitos, pero al comenzar el siglo XXI China desplazó a Japón como primer socio comercial asiático de ALC. Los principales socios de Japón en la zona son México, Brasil, Chile, Argentina y Panamá, mientras que los TLC japoneses en vigor son con México (2005), Chile (2007) y Perú (2012).
Durante el siglo XXI, Corea del Sur (en adelante también República de Corea o RDC) ha irmado tratados de libre comercio con Chile, Perú y Colombia, al tiempo que ha formalizado estatus comerciales intermedios con Brasil y México.13 India, el cuarto socio comercial asiático de América Latina, no tiene TLC suscritos con la región, mientras economías más pequeñas como Singapur y Taiwán sí han instrumentado tratados bilaterales con países de América Central. Desde la parte latinoamericana, Argentina, Brasil y Venezuela han preferido concentrar sus esfuerzos de liberalización comercial en sus áreas geográicas adyacentes. Por ello, no han irmado TLC con contrapartes asiáticas.
Las principales iniciativas de integración comercial multilateral en las que participa Asia-Pacíico son: a) el Mecanismo de Cooperación Asia-Pacíico (APEC), iniciado en 1989; b) 11. León-Manríquez 2011.
12. CEPAL 2011, 12-18.
13. Haro, León y Ramírez 2011.
198
la zona de libre comercio de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN), que se inició en 1992 y busca ampliarse a países como China, Japón, Corea del Sur, India, Australia y Nueva Zelanda (ASEAN+6), y c) la ampliación del Acuerdo Estratégico Transpacíico de Asociación Económica (TPP), irmado originalmente en 2006 por Brunei, Chile, Nueva Zelanda y Singapur y que hoy impulsan Estados Unidos, Australia, México y Vietnam. Algunos países latinoamericanos participan en APEC y TPP, y ninguno lo hace en ASEAN. Como sea, hasta enero de 2012 se habían irmado 18 acuerdos bilaterales o multilaterales de libre comercio entre países de Asia y América Latina y se preveía la posibilidad de que pudieran llegar a 30
hacia el 2020.14
La inversión extranjera directa
La dirección de la inversión extranjera directa (IED) entre Asia y América Latina tiende a seguir las pautas de la migración y el comercio. Aun cuando algunos países de ALC han invertido en Asia para obtener acceso a mercados en auge, el lujo de inversión es asimétrico y ocurre mayoritariamente desde los cuatro países asiáticos seleccionados. Estas inversiones obedecen a distintas lógicas, entre las cuales destacan el acceso a los recursos naturales, la expansión en mercados externos y la mejoría de la eiciencia, ya sea por salarios o por ubicación geográica.
Según la gráica 2, Japón ha concentrado, históricamente, la mayor parte de la IED asiática en América Latina y el Caribe. Desde el in de la Segunda Guerra Mundial se han registrado tres grandes periodos de inversiones japonesas en el sector manufacturero de la región: en la segunda mitad de la década de 1950, en los primeros años de la de 1970 y a inales de la de 1980.15 Mientras que en los dos primeros periodos la IED japonesa quería aprovechar el pujante mercado interno debido a la política de industrialización por sustitución de importaciones (ISI), en el tercero también trató de aprovechar los salarios bajos y las ventajas geográicas de ciertos países. Estas tendencias se acentuaron tras la suscripción de los Acuerdos del Hotel Plaza de 1985, que implicaron una revaluación del yen por presiones de Estados Unidos.
Para mantener su competitividad, las empresas japonesas comenzaron a relocalizar sus plantas industriales en el Sureste asiático y, en menor medida, en América Latina.
El inicio de las negociaciones del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) en 1990 no pasó inadvertido para Japón. Las empresas y el gobierno japoneses pensa-ron que el tratado era discriminatorio y que afectaría su posición en América del Norte. Por ello, el TLCAN propició un rápido aumento de la IED japonesa en México. Los inversionistas nipones trataron de aprovechar los bajos costos de la mano de obra, capitalizar la cercanía mexicana con Estados Unidos y reducir los reclamos estadounidenses por el déicit comercial con Japón. Hacia 2005, operaban unas 800 empresas japonesas en América Latina (sobre todo en Argentina, Brasil y México), cifra que representaba 5% de las compañías niponas que invertían en el exterior. Esta cifra parecía alta desde la perspectiva latinoamericana, pero, por ejemplo, en Singapur había más empresas japonesas que en el conjunto de la región.16
En lo que respecta a Corea del Sur, en la década de 1980 algunas empresas textileras tenían 14. ADB 2012.
15. Kagami 2001, 23-24.
16. Kuwayama, Durán Lima y LaFleur 2010.
199
Las relaciones de América Latina y Asia presencia en Centroamérica. Como en el caso de Japón, las preocupaciones por la pérdida de competitividad en el mercado norteamericano condujeron a compañías especializadas en electrónica a abrir instalaciones en México. Esas empresas funcionan sobre la base del comercio dentro de la propia organización e importan componentes industriales provenientes de la RDC. También han realizado inversiones en Argentina, Brasil y Colombia. Al igual que en Japón, la mayor parte de la IED surcoreana se ha canalizado a Asia, mientras que América Latina y el Caribe sólo representan 2.5% de los proyectos de inversión externa de la RDC y 6.9% del valor de dicha IED. De todas formas, hacia 2008 casi la mitad de la inversión acumulada de Corea del Sur en América Latina era manufacturera.17
Estas experiencias contrastan con la IED china en ALC. Aun cuando ha tenido un crecimiento muy dinámico en los últimos años y ha generado altas expectativas de aumento, tres realidades resumen su peril: a) su monto es casi tres veces menor a la IED acumulada de Japón, de acuerdo con la gráica 2; b) el conjunto de ALC es marginal como área de destino de la IED china, pues ningún país de la región aparece en la lista de los 30 principales destinos de dicha inversión, y c) la IED de la RPC se realiza principalmente por entidades públicas y suele orientarse a la infraestructura y las actividades extractivas en la minería y la industria petrolera.
India también registra nuevas inversiones en América Latina y desde 2000 ha canalizado cerca de 12 000 millones de dólares en tecnología de la información, industria farmacéutica, agro-químicos, energía, minería y manufactura.18
Búsqueda de alianzas en un mundo multipolar
Durante la Guerra Fría, las grandes potencias asiáticas mantuvieron cierto interés en América Latina y el Caribe. Mientras Japón centraba su atención en los aspectos económicos, India y China querían sumar la región a planteamientos alternativos de política internacional.
A partir de la formación del Movimiento de los No Alineados (MNOAL), India se acercó a América Latina, a la que concebía como parte del Sur. Las barreras de comunicación y las diferentes prioridades en uno y otro lados obstaculizaron la cooperación indo-latinoamericana.19
Las relaciones siguieron rutas más convencionales, basadas sobre todo en cuestiones económicas. En la década de 1950, India irmó protocolos de comercio con México, Chile, Argentina y Brasil, entre otros. Después de la Guerra Fría, el renovado dinamismo económico de India y el surgimiento de potencias emergentes han renovado el interés de Nueva Delhi por ALC, y en particular por Brasil. En los primeros 50 años de vida independiente, sólo hubo 12 visitas de presidentes indios a América Latina; pero entre 2001 y 2011 se produjeron 10
visitas de ese nivel. El número de representaciones diplomáticas latinoamericanas acreditadas en India pasó de 12 en 2002 a 18 en 2009, mientras que las misiones de Nueva Delhi en ALC
pasaron de siete a 14.20
China, por su parte, ha puesto en práctica una nueva política exterior en paralelo con el proceso de reformas económicas iniciadas en 1978 y el in de la bipolaridad. Con este enfoque, pretende incrementar su presencia internacional sin sacudir los cimientos del sistema internac-17. Ibíd.
18. Heine y Viswanathan 2011.
19. Gangopadhyay 2009, 398-401.
20. Heine y Viswanathan, 2011.
200
ional. La estrategia diplomática de Beijing considera que el orbe se encamina hacia un orden multipolar. La RPC piensa que el poder se está dispersando y que Japón, la Unión Europea, Brasil, India, Rusia y la propia China están madurando como potencias capaces de balancear la hegemonía de Estados Unidos. Esta visión explica las iniciativas chinas para trabar alianzas con las economías emergentes incluidas en el Grupo BRIC (Brasil, Rusia, India y China).
Pero ello no supone, en automático, una confrontación directa con Estados Unidos (véase el capítulo 16).
Por el lado latinoamericano, y particularmente en América del Sur, parece haber grandes expectativas respecto a las posibilidades de diversiicación política que ofrece el rápido ascenso de la RPC. Algunos regímenes de izquierda han hecho evidente su deseo de contrabalancear el poderío estadounidense con la carta china. Argentina, Brasil, Cuba y Venezuela han expresado, de una u otra forma, sus esperanzas en este sentido.21 Estas expectaciones parecerían corre-spondidas por la RPC, cuyos principales dirigentes han visitado ALC y se han entrevistado con sus homólogos de la región. El entonces presidente Hu Jintao realizó un viaje a Brasil, Argentina, Chile y Perú en 2004, otro a México en 2005 y uno más a Costa Rica, Cuba y de nuevo Perú en 2008. En ese año, China publicó su primer documento de política exterior para América Latina, también llamado Libro Blanco.
A pesar de las esperanzas latinoamericanas, la China de hoy no es la China de las décadas de 1960 y 1970, que abiertamente combatía al “tigre de papel” imperialista y buscaba transformar sustancialmente el orden internacional. Al contrario, Beijing suele argumentar que su ascenso económico no habrá de traducirse en una beligerancia política ni militar. China dice estar más interesada en fortalecer el mercado interno y la resolución de sus desigualdades sociales, que en embarcarse en una disputa por el poderío mundial. Pese a su interés por América Latina, la RPC no parece buscar, en lo inmediato, una alteración del statu quo geopolítico de la región.22
Quizás el único país que China ve como aliado estratégico sea Brasil, quien es muy cercano en el BRIC, el G-20, la OMC, Naciones Unidas y otros foros.
En síntesis, aun cuando China e India son actores clave en un sistema internacional que transita hacia la multipolaridad, su búsqueda de aliados es discreta y limitada a los países más grandes de ALC. Ahora bien, esta actitud no parece estar sustentada en la búsqueda de un rediseño inminente de los patrones hegemónicos en América Latina. Quienes esperan que China o India se conviertan en sustitutos políticos o ideológicos de la Unión Soviética, seguramente esperarán muchos años. En la jerarquía de la política exterior china, la estabilidad en las relaciones con Estados Unidos y Europa tiene una clara primacía sobre cualquier estrategia de expansión geopolítica en la periferia del mundo. India tampoco da muestra de tener deseos inminentes de alterar la estructura del sistema internacional.
Reconocimiento diplomático (China y Taiwán y las dos Coreas) El último tema de la matriz es el de los países que fueron divididos por la lógica de la Guerra Fría y los subsecuentes problemas de reconocimiento diplomático. Los dos casos que han incidido en la relación de Asia con América Latina y el Caribe son China y Taiwán y Corea del 21. Paz 2011.
22. Jiang 2011, 57; Cunningham 2011, 15.
201
Las relaciones de América Latina y Asia Norte y Corea del Sur. Tras la proclamación de la RPC en 1949 y la creación de la República de China en Formosa, ésta ocupó, como resultado de las presiones de las potencias occidentales, el asiento chino en el Consejo de Seguridad (CS) de las Naciones Unidas. Tal situación se prolongaría hasta 1971. En apoyo a la postura del CS, y con excepciones como la de Cuba a partir de 1960, la mayoría de los países latinoamericanos optó por reconocer a Taiwán como legítimo representante de China.
Pese a ello, la RPC trabó vínculos no gubernamentales con varios países de ALC. Por toda la región se multiplicaron los grupos inspirados por la ideología de Mao Zedong y numerosas sociedades de amistad con China. Por su parte, Beijing promovió la formación de facciones maoístas en los partidos comunistas de Bolivia, Brasil, Colombia y Perú, entre otros. En la década de 1980, la organización de una revolución campesina estilo chino y la “guerra popular”
fueron ejes del discurso y la acción del movimiento guerrillero peruano Sendero Luminoso, encabezado por Abimael Guzmán, promotor de una facción radical dentro del Partido Comunista Peruano desde la década de 1960.23
En las décadas de 1970 y 1980, la RPC estableció relaciones diplomáticas con la mayoría de los países grandes de la región, que a su vez dieron por terminados sus vínculos diplomáticos (aunque no siempre los comerciales) con Taiwán. Empero, gracias a sus ainidades ideológicas y a la generosa ayuda oicial al desarrollo de Taipei, varios países centroamericanos y caribeños continuaron sus relaciones diplomáticas con la isla. De los 23 países del mundo que aún mantienen relaciones diplomáticas con Taiwán, 12 pertenecen a América Latina y el Caribe.
En ningún lugar del planeta hay una mayor concentración de países que reconocen a Taiwán, y la intensa pugna diplomática entre éste y la RPC es evidente en los paquetes de ayuda masiva de ambos. En esta guerra, China logró importantes victorias gracias al reconocimiento de Dominica (2004), Grenada (2005) y Costa Rica (2007). No obstante, el regreso del Guo-mindang24 al poder en Taipei en 2008 propició una tregua diplomática que ha conducido, a su vez, al mantenimiento del statu quo en la pugna de Taiwán y China en ALC.25 Dado que China y Taiwán tienen sólidos vínculos recíprocos e incluso un TLC irmado en 2010, el tema del reconocimiento ya no tiene los agudos matices ideológicos del pasado. Es seguro, sin embargo, que permanecerá como una de las prioridades de Beijing en su relación con América Latina.
Otro caso en el que una nación se dividió en dos estados es el de Corea. Ante la intromisión de las grandes potencias y la imposibilidad de que las facciones se pusieran de acuerdo en cuanto a la organización política del país tras el in de la colonia japonesa, en 1948 la península se escindió en dos países separados por el Paralelo 38. En el Sur se formó la República de Corea (RDC) y en el Norte la República Popular Democrática de Corea (RPDC).
La mayor parte de Occidente reconoció a Corea del Sur como representante legítimo de la península. La guerra de 1950-1953 (en la que contingentes colombianos lucharon al lado 23. Hearn y León-Manríquez 2011.
24. El Guomindang (KMT) es un partido político que se fundó en la China continental y que disputó el poder con los comunistas en la guerra civil (1927-1950). Al triunfar los comunistas, los dirigentes del KMT, en su mayoría del grupo étnico han, ocuparon la isla de Taipei y fundaron la República de China (Taiwán), donde detentaron el poder hasta el año 2000. El Partido Progresista Democrático, integrado en su mayoría por nativos taiwaneses, ganó la presidencia y la conservó hasta 2008. Hoy el Guomindang mantiene buenas relaciones con los comunistas, debido a su origen étnico común.
25. Cornejo y Navarro 2010.
202
de Estados Unidos, la RDC y las Naciones Unidas), no hizo sino ahondar la diferencia entre ambas Coreas. A partir de entonces y hasta la década de 1980, los principales objetivos diplomáticos de Corea del Sur fueron obtener el reconocimiento diplomático por parte de la comunidad internacional, ganar la competencia a Corea del Norte en todos los frentes y defender la seguridad nacional.26 La competencia con la RPDC incluía, desde luego, el frente diplomático. A principios de la década de 1960, la RDC inició una campaña para reclutar aliados diplomáticos y buscar mercados para sus exportaciones. Dada la coniguración política de América Latina, así como el favorable crecimiento económico de la región en su conjunto, parecía terreno propicio para ambos objetivos.
En 1961, después del golpe de estado de Park Chung-hee en Corea del Sur, ésta se acercó a países de Centro y Sudamérica con regímenes ideológicamente aines. La diplomacia surcoreana organizó una comitiva que recorrería, entre otros países, Haití, Brasil, Uruguay, Argentina, Paraguay, Chile, Ecuador, Colombia, Panamá, Honduras y Nicaragua. La mayoría de los gobiernos latinoamericanos recibieron cálidamente a la misión de la RDC a causa de sus ainidades con un gobierno militar, anticomunista y proestadounidense. México, para entonces gobernado por un régimen semiautoritario y nacionalista, declinó la petición de la RDC, aunque tampoco aceptó los guiños para reconocer a la RPDC que venían desde La Habana. Como resultado de la gira, la RDC logró profundizar sus vínculos con Brasil, que ya la reconocía. También pudo formalizar relaciones con otras naciones de ALC, incluido el reticente México.27
La RPDC perdió esta guerra diplomática y terminó por limitar sus relaciones casi exclusivamente al campo socialista, incluyendo Cuba. El in de la bipolaridad y el colapso soviético abrieron las puertas para que la Organización de las Naciones Unidas reconociera a las dos Coreas en 1991. Ello hizo posible que terceros países pudiesen reconocer simultáneamente a ambas naciones y redujo los tonos conlictivos en el tema. Hacia mediados de 2013, la RDC
mantenía embajadas en 112 países del mundo, que a su vez sostenían 78 embajadas en Seúl; la mayoría de los países de ALC estaban presentes. En contraste, la RPDC tenía 41 embajadas en el exterior y sólo 24 países contaban con representaciones en Pyongyang. De América Latina y el Caribe, sólo Brasil y Cuba han abierto embajadas en Corea del Norte. Esos dos países, sumados a México y Perú, son los receptores de embajadas norcoreanas en la región.28
Conclusiones
Las relaciones entre Asia y América Latina tienen una larga aunque intermitente historia.
A partir del siglo XVI luyeron mercancías, migrantes e inluencias culturales mutuas. En el siglo XIX, la independencia de América Latina permitió iniciar relaciones diplomáticas con los pocos países asiáticos que no habían sido objeto de la colonización europea. Debido a la larga historia de intercambios y a las tendencias actuales que están cambiando el eje gravitacional del mundo del Atlántico al Pacíico, Asia parece haber llegado para quedarse en las relaciones internacionales latinoamericanas. Mediante el comercio, la inversión, las alianzas políticas y los vínculos diplomáticos, Asia y América Latina están contribuyendo a hacer del “Siglo del Pacíico” una realidad.
26. Kim 2005, 165.
27. Haro, León y Ramírez 2011.
28. Embassy Pages 2013.
203
Las relaciones de América Latina y Asia Termina aquí este capítulo. Es cierto que el análisis ha dejado fuera muchos temas. Destacan, entre otros, la historia, la ideología, los miedos y desilusiones que la reemergencia asiática despierta en América Latina, la cooperación civil y militar, la migración contemporánea, el trasiego ilegal de estupefacientes en esta nueva etapa de la relación, las herencias culturales mutuas y la reacción de Estados Unidos ante la creciente presencia asiática en su zona de inluencia. Tampoco he analizado con detalles el papel de países como Australia, Indonesia, Tailandia, Vietnam, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador y muchos otros que, sin estar en la primera línea de las relaciones regionales, son nuevos actores. Espero, sin embargo, haber captado la complejidad de las relaciones contemporáneas entre Asia y América Latina y que este capítulo al menos explique 80% de los vínculos interregionales.
204
Gloria Soto Montes de Oca y Diana Ponce-Nava Treviño 19. Los temas ambientales
Gloria Soto Montes de Oca y Diana Ponce-Nava Treviño
En octubre de 1998, Mitch empezó como una tormenta tropical, y se convirtió en un huracán categoría 5 que azotó Honduras y Nicaragua. La cantidad descomunal de lluvia que cayó produjo inundaciones y grandes derrumbes principalmente en esas naciones, pero también afectó a países cercanos como El Salvador, Guatemala, Belice y Costa Rica. Mitch es uno de los desastres más graves registrados en esa región en 200 años. El número de muertos ascendió oicialmente a 11 000, además de miles de desaparecidos. Más de tres millones de personas perdieron sus hogares o sufrieron afectaciones graves y se calcula que los daños fueron por 5 000 millones de dólares. En palabras del presidente de Honduras, Carlos Flores Facusse, la tormenta destruyó 50 años de progreso.1
Aunque Centroamérica es una región con alto riesgo de huracanes, la magnitud de Mitch parece ser resultado del fenómeno del cambio climático. Desastres naturales como huracanes, tormentas intensas, sequías prolongadas, incendios forestales incontrolables, enormes torna-dos, olas de calor y otros meteoros se han vuelto recurrentes en muchas partes del mundo y, al parecer, se harán más frecuentes e intensos en las próximas décadas por el aumento de la temperatura del planeta.
Muchas voces de especialistas argumentan que el cambio climático es el problema global más grave que enfrenta el mundo. Sus consecuencias presentan nuevos riesgos que afectan a la humanidad en su conjunto, sin importar la ubicación de cada país, nivel de desarrollo económico ni contribución al problema. Como explica Legler (véase el capítulo 22), es el tipo de problema mundial que supera las capacidades de cualquier gobierno para resolverlo por sí solo y requiere la colaboración de todos los gobiernos. Para su solución es necesario llevar a cabo acciones desde diferentes niveles, y en alguna de las etapas se desciende incluso a los hábitos y paradigmas del individuo. Estos problemas se denominan fenómenos multinivel porque conectan desde las comunidades más pequeñas hasta las mundiales y materializan el postulado básico de
“pensar global y actuar local”.2
De hecho, el cambio climático es sólo una de las preocupaciones que causa la inluencia humana en el medio ambiente, porque parte de la comunidad cientíica argumenta que los daños ambientales a los bienes públicos como la atmósfera, los océanos, las especies vivas y otros, son irreversibles y suponen grandes riesgos para la salud, seguridad y bienestar de los seres humanos y los ecosistemas.3
1.
NOAA 2009; Pielke et al. 2003.
2.
Vogler 2008.
3.
Lubchenco 1999.
205
En la actualidad, los temas ambientales son frecuentes en foros políticos y económicos de diversa índole, y su efecto en las políticas de países y regiones enteras es evidente. La gobernanza ambiental global incluye la participación de gobiernos con diferentes intereses y poderes, pero también de otros actores tales como cientíicos que han tenido un papel fundamental en la generación de información; un enorme número de organizaciones no gubernamentales (ONG) que han proliferado en todas partes del mundo, y diversas organizaciones internacionales que han redirigido sus esfuerzos a diferentes problemas ambientales.
Para los países en desarrollo son importantes estos temas porque en sus territorios se encuentra una gran cantidad de los recursos naturales del planeta, lo que ha suscitado un sin-número de debates relacionados con la soberanía y posiciones encontradas con países industrializados. Particularmente, en América Latina se concentra una gran riqueza de masa forestal, es una de las regiones de mayor abundancia de agua en el mundo y también es el subcontinente con mayor número de países megadiversos, como Brasil, Colombia, Ecuador, México, Perú y Venezuela.
La globalización es un fenómeno contradictorio visto desde los problemas ambientales porque, por un lado, explica las fuerzas que inluyen en la degradación ambiental como la producción en masa, la expansión del comercio internacional o la cultura de consumo, y por el otro, puede mejorar la capacidad de los gobiernos y sus ciudadanos para hacer frente a los problemas ambientales globales, pues potencia la capacidad de ampliar las soluciones mediante la interacción y las experiencias adquiridas en cualquier parte del mundo, desde el nivel individual hasta el supranacional.
Este capítulo tiene el objetivo de explicar el debate ambiental en la agenda internacional desde la perspectiva de la gobernanza ambiental. En la primera sección se describen las principales fuerzas que llevaron al uso desmesurado de los recursos naturales y los niveles de globalización e internacionalización de los problemas ambientales. En la segunda sección se presentan los avances en la gobernanza ambiental internacional que se han producido a partir de múltiples conferencias y acuerdos internacionales. En la tercera sección se hace una breve relexión sobre el cambio climático, pues como dijimos, por su naturaleza, es el problema mundial que más urge atender.
La globalización de las amenazas ambientales
Las preocupaciones acerca del medio ambiente alcanzaron dimensiones internacionales en la década de 1950. La crisis de contaminación en Londres en el invierno de 1952 marcó un punto de referencia, pues murieron al menos 4 000 personas debido a la contaminación provocada por la quema de carbón. Sólo entonces se hizo patente la relación antagónica entre el crecimiento económico y el bienestar de la población, lo que llevó a cuestionar el propio concepto de desarrollo.
Diversas publicaciones ambientales se convirtieron en precedente para el debate ambiental moderno. En 1965, Rachel Carson publicó La primavera silenciosa, en la que presentó los efectos negativos del uso del DDT y pesticidas agrícolas. En 1968, Garrett Hardin, en La tragedia de los comunes, una obra multicitada en la actualidad, brindó una explicación sobre la degradación de los bienes ambientales de carácter público.
En 1968 también se constituyó el Club de Roma, una sociedad de empresarios, académi-206
Gloria Soto Montes de Oca y Diana Ponce-Nava Treviño cos y otras iguras públicas que mostraron su preocupación por la relación entre economía y ambiente. En la publicación que resultó de su trabajo, Los límites al crecimiento,4 se advertía que si la tendencia de explotación de los recursos naturales continuaba, el sistema mundial se so-brecargaría y colapsaría. En esta misma línea, en 1971 P. Erlich publicó The population bomb ( La bomba demográica), en la que retomó una tesis similar a los temores de Malthus (1798) sobre las repercusiones del crecimiento de la población y los límites de los recursos de la Tierra.
Estas preocupaciones se explican porque en 200 años (entre 1804 y 2011) pasamos de 1
000 millones a 6 900 millones de habitantes. La mayor parte del crecimiento ha sido en los países en desarrollo, donde habita cerca de 80% de la población mundial y donde se han dado procesos rápidos de urbanización. Las proyecciones indican que para 2050 se alcanzarán los 9
300 millones de habitantes, concentrados sobre todo en Asia, seguidos por África y América Latina.5 Esto signiica que se presentarán diversos problemas surgidos de la relación entre la pobreza y el medio ambiente, porque los hogares de bajos ingresos dependen más de los recursos naturales y son los más vulnerables a desastres ambientales. Por ejemplo, el acceso inadecuado a servicios de agua o sanidad genera enfermedades en la mitad de la población de esas regiones y 1.7 millones de personas mueren anualmente por esta razón.6
Además de los aspectos demográicos, el acelerado crecimiento económico mundial del último siglo y la globalización son factores que explican el uso intensivo de recursos naturales y la generación de inmensas cantidades de contaminantes. El producto interno bruto mundial creció 20 veces en el último siglo, aunque ocurrió predominantemente en los países industrializados.7 Esta actividad económica se releja en la huella ecológica, que es mayor entre los habitantes de países desarrollados; por ejemplo, Estados Unidos tiene una huella ecológica de 8 hectáreas globales por persona, en comparación con 3 ha de México, 2.9 ha de Brasil, 0.68
ha de Haití o 0.04 ha de Puerto Rico.8
Estas contradicciones hacen que conceptos como responsabilidades comunes pero diferenciadas sean fundamentales para entender el tipo de instrumentos de gobernanza ambiental que han surgido en las negociaciones internacionales para resolver los problemas. Las presiones demográicas y económicas se relejan en los resultados del último estudio de gran envergadura realizado por Naciones Unidas, llamado Evaluación de los ecosistemas del milenio. 9 Aquí se destaca cómo el ser humano ha modiicado radicalmente los ecosistemas en los últimos 50 años y ha llevado a la degradación de 15 servicios ambientales de un total de 24 evaluados. Un ejemplo es la extinción de especies, que ha aumentado más de 1 000 veces la cifra histórica promedio.
Las modalidades de globalización de los problemas ambientales Los problemas ambientales se convierten en asuntos internacionales por diferentes razones. La más obvia son los temas fronterizos, pero en la práctica se han observado por lo menos siete modalidades de globalización e internacionalización, como a continuación se describen:10
