4.
Meadows et al. 1972.
5.
Naciones Unidas 2011.
6.
WHO 2012.
7.
Speth y Hass 2006.
8.
Earthday 2010.
9.
MEA 2005.
10. Speth y Hass 2006; Greene 2004.
207
1. Los contaminantes que tienen efectos globales. La producción de sustancias contaminantes, tales como los gases con moléculas de cloroluorocarbonos (CFC), deterioran la capa de ozono estratosférico y los gases de efecto invernadero causan el cambio climático. Estos contaminantes no tienen un efecto sobre la salud o la calidad del aire local, sino que interieren con el equilibrio de la atmósfera del planeta y sus consecuencias afectan a la humanidad en su conjunto.
2. Los problemas que se relacionan con la explotación de los bienes comunes o globales. Es decir, aquellos recursos compartidos por todos los miembros de la comunidad internacional, tales como los océanos, la atmósfera y otros más controversiales, como los recursos biológicos.
3. Los problemas ambientales transnacionales, como las emisiones de contaminantes a la atmósfera, que aparentemente tienen un efecto local pero que en realidad son transpor-tadas por los vientos a otros países donde se precipitan como lluvia ácida, o bien, el vaciado de aguas residuales que afectan a otros países. Aquí la agenda entre muchos países es activa. Por ejemplo, México y Estados Unidos comparten múltiples acuerdos y proyectos ambientales que se intensiicaron a partir del Tratado de Libre Comercio de América del Norte.
4. Los procesos de sobreexplotación y degradación ambiental que tienen un efecto local o nacional, pero que se presentan recurrentemente en diversos sitios del planeta y que contribuyen a la pérdida global del capital natural. Por ejemplo, prácticas agrícolas insustentables, erosión del suelo, deforestación o contaminación de ríos.
5. Las actividades que afectan los recursos naturales del ambiente local, pero que preocupan a muchos gobiernos y ciudadanos fuera del país donde ocurre la afectación. A la gente de cualquier parte del mundo le pueden importar las amenazas de las grandes riquezas naturales tales como la selva amazónica o lacandona o los arrecifes coralinos del Caribe.
6. Los fenómenos de tipo social o políticos asociados a la degradación ambiental que se transmiten de un estado a otro, como los refugiados ambientales desalojados por desastres naturales o escasez de recursos en su país. Por ejemplo, las sequías en México o los desastres causados por huracanes en la región de Centroamérica pueden llevar a procesos de emigración hacia Estados Unidos o Canadá.
7. Por último, el transporte y dispersión de desechos y productos contaminantes en todo el mundo a través del comercio de residuos tóxicos o la relocalización de industrias contaminantes, por el debate para evitar la propagación de paraísos de contaminación en los países en desarrollo. Este tema ha sido una preocupación del comercio y la actividad económica en los tratados de libre comercio, particularmente el TLCAN
y el Tratado de Libre Comercio de América Central, por el problema de que las legislaciones e instituciones ambientales son débiles en los países con menor nivel de desarrollo.
Las categorías que predominan son los problemas locales o regionales; sin embargo, cuando tienen efectos internacionales su tratamiento impone retos técnicos y políticos similares a 208
Gloria Soto Montes de Oca y Diana Ponce-Nava Treviño los problemas globales11 (véase el capítulo 22).
La gobernanza a través de las conferencias y acuerdos
internacionales
Legler menciona que la gobernanza global es un método de resolución de problemas que busca soluciones donde todavía no existen regulaciones adecuadas. En el caso de la gobernanza ambiental, Connelly et al. ,12 explican que el reconocimiento del problema ambiental es sólo el primer paso, pero cuando se afectan bienes comunes o públicos la solución puede ser extremadamente compleja por la resistencia a cooperar de los usuarios de esos bienes. En recursos de acceso abierto de propiedad colectiva, en los que nada impide hacer uso de ellos, todos obtienen los beneicios de su uso o, en su caso, las pérdidas de su mal uso. Esto da origen al problema conocido como del polizón (con frecuencia llamado freerider en inglés), en que las partes tratan de beneiciarse sin contribuir a la conservación del recurso. La racionalidad del comportamiento de cada actor internacional depende del nivel de conianza en el sistema internacional y la capacidad de las instituciones que lo componen (véase el capítulo 3).
El papel de las instituciones internacionales ha sido fundamental para resolver el comportamiento de polizón, pues mediante avances puntuales se ha buscado aumentar la transparencia, monitorear el cumplimiento de los acuerdos y brindar información especializada sobre diferentes asuntos ambientales. Hay también instituciones formadas por cientíicos, como el Panel Intergubernamental de Cambio Climático (PICC), que han adquirido legitimidad e inluencia en la toma de decisiones. A continuación revisaremos los principales elementos del proceso de construcción de la gobernanza ambiental global.
Las conferencias y el desarrollo de instrumentos de gobernanza La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, que tuvo lugar en Estocolmo en 1972, fue el encuentro que convirtió al medio ambiente en un tema de relevancia a nivel internacional. Esta conferencia trajo avances en materia de legislación internacional, se creó el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), se emitió una Declaración de Veintiséis Principios y un plan de acción con 109 recomendaciones. Ya para entonces se dedicaron varios puntos a la situación de los países en desarrollo: inanciamiento, precio justo para las exportaciones de bienes primarios, fomento de capacidades locales o soberanía sobre los recursos naturales. Sin embargo, estos países aún pensaban que los temas ambientales eran un asunto de los países industrializados.
En la Conferencia de Estocolmo la comunidad internacional reconoció por primera vez el derecho de las personas a vivir en un “medio ambiente de calidad tal que les permita llevar una vida digna y gozar de bienestar”. Como resultado de los compromisos de la conferencia, varios países promulgaron legislaciones nacionales en materia de medio ambiente, particularmente los integrantes de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).
En los siguientes años se crearon ministerios y departamentos especíicos para atender mate-11. Greene 2004.
12. Connelly et al. 2012.
209
rias ambientales en cerca de 110 países.13
La década de 1980 marcó adelantos en el debate ambiental relacionados con la construcción de conceptos clave y acuerdos para su tratamiento. En “La Carta de la Tierra” se reconoció el valor intrínseco de las especies y los ecosistemas.14 En 1983, el PNUMA estableció la Comisión Mundial para el Medio Ambiente y Desarrollo, también conocida como Comisión Brundtland. Esta nueva organización deinió en su Informe Nuestro Futuro Común el concepto de desarrollo sostenible como “el desarrollo que satisface las necesidades actuales de las personas sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer las suyas”.15 En esta publicación se presenta una visión sobre los límites de los recursos naturales, se hace referencia al concepto de “límites relativos más que absolutos” y se declara la necesidad de atender criterios de equidad intrageneracional (en la generación) e intergeneracional (entre generaciones).
Resaltan acontecimientos como el primer informe sobre el tamaño del agujero en la capa de ozono en 1985. También surgieron un gran número de ONG y en Europa los partidos verdes ingresaron a la arena política. Una serie de eventos catastróicos, como la explosión de Chernóbil, llevaron a tratar el tema de la responsabilidad de las empresas.16 Esto intensiicó los debates acerca de las implicaciones de las industrias que emigraban a los países en desarrollo para aprovechar regulaciones e instituciones más laxas, lo que en su momento se llamó paraísos de contaminación.
Con los procesos de globalización las empresas privadas adquirieron un enorme poder para manipular el mercado, y sus decisiones han tenido un gran impacto en el manejo de recursos naturales y niveles de contaminación. El debate sobre la sustentabilidad llevó a avances importantes en la gobernanza ambiental privada y cada vez es más común observar que grandes multinacionales ajustan sus procesos y toma de decisiones a criterios de responsabilidad ambiental.
De hecho, la Organización Mundial de Comercio y otros organismos internacionales postulan que hay una relación positiva entre los acuerdos de libre comercio y el desempeño ambiental, ya que el comercio genera mayor actividad económica, lo que se traduce en procesos de modernización e innovación con impactos en la calidad ambiental.17 Sin embargo, la evaluación de los impactos ambientales es un tema polémico por la complejidad que implica medir las repercusiones ambientales directas del comercio entre las partes.
La Comisión para la Cooperación Ambiental de América del Norte ha hecho numerosas evaluaciones de los impactos del Tratado de Libre Comercio de América del Norte en el medio ambiente de los tres países miembros. Su conclusión es que los daños ambientales son menores y sólo localizados en zonas y sectores especíicos. Otros autores, en cambio, encuentran fenómenos de deforestación en México y generación de gases de efecto invernadero en Estados Unidos como resultado directo del comercio.18 En cuanto al desarrollo de mecanismos institucionales y legales para la cooperación, las características de gobernanza del Protocolo de Montreal de 1987 son un caso ejemplar de un derecho internacional progresivo, que pasó de 13. UNEP 2002.
14. UNEP 2003.
15. WCED 1987.
16. UNEP 2003.
17. UNEP 2000.
18. Soto 2012.
210
Gloria Soto Montes de Oca y Diana Ponce-Nava Treviño reglas tradicionales meramente declarativas y sin obligaciones cuantiicables a prácticas más lexibles para establecer metas y promover inanciamiento.19 Este fue el primer acuerdo exitoso para resolver un problema de naturaleza global, porque ahora las emisiones de CFC están controladas.
En la década de 1990 se logró un avance sin precedente en materia de instrumentos de gobernanza ambiental. La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo celebrada en 1992 en Río de Janeiro, Brasil, también conocida como Conferencia de Río (CNUMAD), marcó una nueva etapa en el debate ambiental. Logró convocar a un número sin precedente de representantes de gobiernos y jefes de estado: 176 gobiernos y más de 100
jefes de estado, lo que signiicó que por primera vez los temas ambientales se consideraran como un asunto mundial, y también los países en desarrollo participaron activamente. Brasil desempeñó un papel protagónico en su calidad de país con mayor biodiversidad del mundo.
La Conferencia de Río produjo al menos los siguientes resultados:20
1. La Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, con 27 principios.
2. El Programa Agenda 21 que busca ser la referencia de recomendaciones puntuales para el desarrollo sustentable.
3. El Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (UNFCCC).
4. El Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB).
5. La Comisión sobre el Desarrollo Sostenible (CDS).
6. El acuerdo para negociar un convenio mundial de desertiicación.
7. La Declaración de Principios para el Manejo Sostenible de los Bosques.
Como parte de los efectos de la Conferencia de Río, más de 150 estados crearon instituciones a nivel nacional para tratar el tema, entre ellos México y varios países latinoamericanos. Surgió una amplia gama de ONG, muchas en países en desarrollo.
El Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM; Global Environmental Facility, GEF) se creó en 1991 como una asociación experimental entre el PNUMA, el PNUD y el Banco Mundial. El Fondo inancia proyectos que beneician al medio ambiente mundial en cuatro problemas globales: cambio climático, diversidad biológica, ozono y aguas internacionales.21
La Cumbre de la Tierra celebrada en Johannesburgo, Sudáfrica, en 2002 tuvo el propósito de incentivar los acuerdos que se habían logrado en la Conferencia de Río. Con una visión de apoyar los tres pilares del desarrollo sustentable –desarrollo económico, desarrollo social y protección ambiental– se establecieron los Objetivos de Desarrollo del Milenio para abordar problemas especíicos y con resultados mensurables que mejoraran las condiciones de vida de la gente en el mundo.22 Se establecieron varios objetivos para el 2015, como reducir la pobreza, aumentar la educación, proporcionar servicios de agua y drenaje, y reducir la pérdida de biodiversidad.
La última conferencia internacional de gran envergadura fue la Conferencia Río+20, cel-19. Ponce-Nava 1995.
20. UNEP 2002.
21. Ibíd.
22. Naciones Unidas 2009.
211
ebrada nuevamente en Brasil en 2012. El concepto de economía verde estuvo en el centro del debate, lo que puso de relieve la importancia que en un mundo global ha cobrado el tema ambiental en los mercados. La propuesta de generar mercados verdes busca convertirse en instrumento para lograr el desarrollo sustentable y el abatimiento a la pobreza.23
Las ONG internacionales son actores importantes de la gobernanza ambiental global porque han crecido en número e inluencia en las negociaciones internacionales. Ahora diversas ONG
tienen acceso a información y conocimientos cientíicos, lo que les da libertad para defender posiciones más radicales que otros actores. Hay muchas ONG con diferentes capacidades y perspectivas sobre los problemas ambientales: desde grupos de membresías masivas, con recursos importantes, como Greenpeace Internacional, hasta organizaciones especializadas como el World Wild Fund (WWF) o de expertos como el World Resources Institute. Su inluencia en el cabildeo y eventos preparatorios para las negociaciones ha aumentado, pues comprende cientíicos, economistas y expertos legales, y en ocasiones su información puede ser más precisa que la que manejan los propios gobiernos.24 Sin embargo, otra vez la gobernanza multinivel resalta el papel de las ONG locales para entender los cambios que se producen en los países (véase el capítulo 15).
En el ámbito de Latinoamérica, es inevitable recordar que la región viene de una herencia colonial y legado de explotación, en el que el sur exporta materias primas y el norte productos manufacturados. Esta consideración es relevante, pues en las negociaciones resaltan las diferencias de visiones entre países desarrollados y en desarrollo sobre el tratamiento de asuntos de conservación de recursos naturales y control de la contaminación. En temas de soberanía existen desacuerdos, pues los países del sur perciben las recomendaciones como una intromisión en las políticas internas del país. En el caso de los bosques o la biodiversidad, los intentos de verlos como bienes comunes o de la humanidad hacen que los países del sur cuestionen las intenciones de interferir en sus propios recursos. En asuntos sobre la mortalidad y morbilidad por la contaminación del agua, aire y otros recursos, los países en desarrollo piensan que las cifras sólo tratan de desviar la atención de la huella ecológica de los países desarrollados y su responsabilidad en los grandes problemas ambientales actuales.25
Cambio climático
Según el Panel Intergubernamental de Cambio Climático, el clima global se verá alterado signiicativamente como resultado del aumento de concentraciones de gases de efecto invernadero (GEI). De acuerdo con los modelos climáticos, la situación empeorará para inales del siglo XXI, cuando se espera un aumento en la temperatura del planeta de dos grados Celsius en el mejor de los escenarios, pero con la posibilidad de alcanzar 6.4.26
Los datos que conirman este cambio en el clima se pueden observar en la tendencia creciente de la temperatura de 1860 a la fecha. En particular, entre 1995 y 2006 se presentaron los 11 años más cálidos registrados en el último siglo. Entre los efectos del calentamiento tenemos los siguientes:
23. Naciones Unidas 2012.
24. Connelly et al. 2012.
25. Ibíd.
26. IPCC 2007.
212
Gloria Soto Montes de Oca y Diana Ponce-Nava Treviño
•
Aumento de olas de calor.
•
Precipitaciones intensas.
•
Cambio en los patrones de lluvia.
•
Aumento en la intensidad de los huracanes.
Algunas consecuencias de estos efectos del calentamiento global se relacionan con los aspectos que siguen:
•
Menor disponibilidad de agua en ciertas regiones.
•
Afectaciones en la producción agrícola en latitudes medias debido a la escasez de agua.
•
Repercusiones en los sistemas costeros bajos debido al peligro de aumento del nivel del mar y al mayor riesgo de fenómenos meteorológicos extremos.
•
Impacto en la salud humana en poblaciones con escasa capacidad adaptativa, entre otros muchos efectos.27
El aumento en la temperatura ya ha causado muertes y pérdidas materiales importantes, y sus costos han crecido exponencialmente. Se estima que el costo de los grandes desastres para los países en desarrollo asciende a 5% del PIB, una cifra que se agrava porque 96% de las muertes por desastres ocurrieron en estos países, como lo demuestra el caso del huracán Mitch que se mencionó al inicio.28 Los estudios coinciden en que los países pobres sufrirán los mayores costos, debido a su menor capacidad para protegerse y adaptarse.29 Esto muestra que los esfuerzos de la gobernanza global deben encaminarse también a desarrollar mecanismos aceptables para enfrentar desastres, refugiados ambientales y otros problemas.
En la década de 1980 se celebraron las primeras reuniones internacionales que relejaron las preocupaciones de la comunidad internacional por las afectaciones a la atmósfera. Sin embargo, no fue sino hasta 1992, durante la Cumbre de la Tierra celebrada en Río de Janeiro, cuando se irmó el convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, con la premisa de “responsabilidades comunes pero diferenciadas”.30
Posteriormente, el Protocolo de Kioto, que entró en vigor en 2005, estableció metas vinculantes de reducción de las emisiones para 37 países desarrollados y la Unión Europea, pues se reconoció que son los principales responsables de los altos niveles de emisiones de GEI que hay en la atmósfera y que son el resultado de haber quemado combustibles fósiles durante más de 150 años. Los irmantes del protocolo aceptaron el compromiso de disminuir sus emisiones para el periodo 2008-2012 en 5.3% respecto a los niveles de 1990, mientras que los países no incluidos en el Anexo I, principalmente los países en desarrollo, quedaron exentos de cumplir compromisos de reducción de emisiones, pero debían preparar inventarios de GEI y publicar comunicaciones nacionales.31 El protocolo no fue ratiicado por Estados Unidos, pero los gobiernos que sí lo hicieron han establecido leyes y políticas para cumplir sus compromisos, al tiempo que se ha promovido que un número cada vez mayor de empresas adopten deci-27. Ibíd.
28. Stern 2006, 100.
29. Ibíd.
30. Naciones Unidas 1992.
31. Naciones Unidas 1997.
213
siones que impacten menos al medio ambiente y se ha propiciado la creación del mercado del carbono.
El Protocolo de Kioto expiró en 2012; sin embargo, en la CoP 18, en Doha, Qatar, se acordó extender su vigencia hasta el año 2020, fecha en que se espera haya un nuevo instrumento jurídico que lo sustituya.
Conclusiones
En la segunda mitad del siglo XX los problemas ambientales cobraron una dimensión de mayor relevancia en la agenda internacional. El interés surgió después de catástrofes mundiales ocurridas por la contaminación y por información que conirmó que algunos impactos alcanzaban escalas globales. Ahora sabemos que las afectaciones ponen en riesgo la seguridad y bienestar de la población a diferentes escalas, incluso a nivel mundial, como cuando nos referimos al cambio climático.
En unas décadas se ha generado una estructura amplia de gobernanza ambiental con una multiplicidad de reglas, instituciones y nuevos actores no gubernamentales que promueven la protección del medio ambiente. Las conferencias internacionales, particularmente la conferencia de Estocolmo de 1972 y la de Río en 1992, llevaron a una serie de tratados y acuerdos que produjeron cambios en muchos estados, los cuales procedieron a realizar reformas y políticas a favor de la protección del medio ambiente. Conferencias internacionales recientes como la de Río+20 siguen mostrando el interés de la comunidad internacional en el tema y demuestran que el asunto ha alcanzado importancia en los mercados.
Ahora hay mecanismos de gobernanza ambiental concretos para atender temas de cooperación en materia de mares, biodiversidad, desertiicación, especies migratorias, daño a la capa de ozono, emisiones de gases de efecto invernadero y otros. No en todos los casos se ha tenido el mismo éxito, porque los temas interesan y afectan más o menos a ciertos actores, algunos con mucho poder y que enfrentarían repercusiones costosas por los cambios.
Las explicaciones de los temas ambientales han servido para analizar el comportamiento de estados e individuos en los temas ambientales. Se destaca la naturaleza de muchos recursos naturales que tienen características de bienes públicos o de acceso abierto, lo que lleva a adoptar comportamientos como el del polizón. Ante esta situación, se recomienda fortalecer las reglas e instituciones internacionales que supriman esas conductas.
La gobernanza ambiental comprende procesos en los que participan varios actores y políticas en una multiplicidad de niveles. Queda claro que para resolver problemas ambientales especíicos ha sido fundamental el papel de la comunidad cientíica al ampliar nuestros conocimientos sobre cómo funcionan los sistemas naturales y generar información detallada sobre posibles opciones para solucionarlo. Las ONG internacionales y nacionales han cumplido un papel fundamental para impulsar cambios a diferentes escalas. Por el lado de las empresas, se ha desarrollado un proceso de gobernanza privada paralelo que ha generado reglas para reducir los daños ambientales en algunos sectores.
Los países desarrollados tienen una huella ecológica mucho mayor que la de países en desarrollo, de ahí que el concepto de responsabilidades comunes pero diferenciadas sea central en diversas negociaciones, particularmente las de cambio climático. Esto ha llevado a que los países en 214
Gloria Soto Montes de Oca y Diana Ponce-Nava Treviño desarrollo hayan asumido un papel activo en las negociaciones internacionales y que exijan que los países desarrollados asuman sus responsabilidades.
Los interesados en las relaciones internacionales tienen en el tema de medio ambiente un área de estudio que sigue ampliándose. Los problemas que enfrentarán los países por el manejo no sustentable de los recursos naturales hacen necesario explorar y perfeccionar los mecanismos de gobernanza. Es importante entender que es difícil que instrumentos que funcionan relativamente bien en un ámbito rindan los mismos frutos en otros, porque las soluciones tienen diferente nivel de complejidad y pueden afectar intereses de naturaleza diversa de los actores del sistema internacional.
215
Los regímenes internacionales de derechos humanos en América Latina 20. Los regímenes internacionales
de derechos humanos en América
Latina: Un acercamiento desde las
Relaciones Internacionales
Alejandro Anaya Muñoz
Desde mediados de la década de 1990, órganos y procedimientos especializados en derechos humanos de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y de la Organización de Estados Americanos (OEA) han criticado de manera sistemática el sistema de jurisdicción militar imperante en México para casos de violaciones a los derechos humanos presuntamente perpetradas por miembros de las fuerzas armadas. De manera paralela, organizaciones no gubernamentales (ONG) internacionales, dedicadas a la promoción y defensa de los derechos humanos, criticaron durante años al gobierno mexicano por la impunidad gen-erada por el esquema de jurisdicción militar en vigor. Incluso otros gobiernos recomendaron a México, mediante el mecanismo de Evaluación Periódica Universal (EPU) del Consejo de Derechos Humanos de la ONU (Consejo DH), que reformara su sistema de justicia militar, en la línea de las críticas dirigidas por otros actores internacionales.
Esta dinámica de nombrar y señalar basada en las normas internacionales de derechos humanos y puesta en marcha, entre otros actores, por los órganos de los regímenes internacionales en la materia, se intensiicó a partir del 2009, en el marco de la lucha del gobierno mexicano en contra del crimen organizado. De singular importancia fueron las sentencias adoptadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), que establecieron que el estado mexicano debía reformar su sistema de justicia penal militar, de manera que las violaciones a los derechos humanos presumiblemente perpetradas por miembros de las fuerzas armadas fueran procesadas por las cortes penales civiles del país.1 Las reacciones del gobierno mexicano se intensiicaron ante esta presión internacional, particularmente tras la adopción de las ya mencionadas sentencias por parte de la Corte IDH.2 Particularmente relevantes fueron también las decisiones adoptadas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) en 2011 y 2012 mediante las cuales se determinó que, en correspondencia con lo establecido por la Corte IDH, las violaciones a los derechos humanos presumiblemente perpetradas por miembros de las fuerzas armadas deben ser procesadas por el sistema civil de justicia penal y no a través de la jurisdicción militar.3
1.
Véase la base de datos “Recomendaciones internacionales a México en materia de derechos humanos”
(www.recomendacionesdh.mx) (última consulta: 23 de enero de 2013) y Anaya 2012, 119-128.
2.
Anaya 2012, 128-131.
3.
Véase Diario Oicial de la Federación 2011.
216
De esta manera, la situación de derechos humanos en México abrió un proceso internacional en el que diversos actores nombraron y señalaron a México como estado cuyo comportamiento no era compatible con las normas internacionales de derechos humanos. En este proceso desempeñaron un papel fundamental los órganos especializados en derechos humanos de los regímenes internacionales de la ONU y la OEA. El resultado fue que a partir de 2010
el estado mexicano modiicó su discurso sobre el tema y, al menos en parte, su comportamiento. Así, en este caso concreto hay evidencia de que las normas y los órganos internacionales (junto con otros actores), mediante sus acciones de nombrar y señalar (o en otros términos, de avergonzar), lograron inluir en la redeinición del comportamiento del estado mexicano.
Aparte del caso mexicano, por supuesto, otras historias de este tipo podrían contarse de Brasil, Colombia, Chile, Argentina, El Salvador y Guatemala, entre otros países latinoamericanos. En esta línea, el objetivo central del capítulo es, en primer lugar, presentar una descripción de las principales características de los regímenes internacionales de derechos humanos vigentes en América Latina: los regímenes de la ONU y de la OEA. El énfasis se ha puesto en el diseño institucional, sobre todo en la composición y las principales funciones de los órganos de cada régimen. En segundo lugar, guiado por las corrientes de la teoría de Relaciones Internacionales (RI) con mayor inluencia en la actualidad (Realismo, Liberalismo y Constructivismo), el capítulo ofrece una relexión sobre la inluencia de los regímenes internacionales de derechos humanos en el comportamiento de los estados. Pero antes, se expone un breve acercamiento a su concepto clave: el de régimen internacional.
El concepto de régimen internacional
A principios de la década de 1980, Stephen Krasner deinió a los regímenes internacionales como un tipo de institución internacional que se conforma por un conjunto de principios, normas, reglas y procedimientos de toma de decisiones establecidos por los estados para regular sus interacciones en un área temática particular.4 De esta manera, el andamiaje normativo y de órganos internacionales que se ha desarrollado alrededor de los derechos humanos puede ser considerado como un régimen internacional en la materia.5
Podemos reconocer, por otro lado, no solamente uno, sino varios regímenes internacionales de derechos humanos. El criterio más común para identiicarlos es el de la organización internacional (global o regional) de la cual emana cada uno de ellos. Así, podemos hablar del régimen de la ONU (también conocido como universal), el del Consejo de Europa (o europeo), el de la OEA (o interamericano) y el de la Unión Africana (UA, o africano). Por motivos de espacio y sobre todo de la orientación de este libro de texto, en el siguiente apartado nos centramos solamente en los regímenes de la ONU y la OEA.
Los regímenes de derechos humanos de la ONU y la OEA
El objetivo en este apartado no es ofrecer un acercamiento detallado al desarrollo histórico de los regímenes de derechos humanos de la ONU y la OEA, ni estudiar las normas que con-sagran, ni las decisiones o la jurisprudencia de sus órganos de toma de decisiones. El objetivo tampoco es describir los procesos que se siguen para procesar las quejas o denuncias individ-4.
Krasner 1983; véase también Hansenclever et al. 1997, 8-22, y Donnelly 1986, 599-605.
5.
Donnelly 1986.
217
Los regímenes internacionales de derechos humanos en América Latina uales que se pueden presentar ante dichos órganos.6 En lo que sigue se presentan de manera somera las principales características de cada régimen, buscando responder las preguntas siguientes: ¿Cómo están conformados? ¿Cuáles son sus principales funciones?7
El régimen universal de derechos humanos
El régimen de derechos humanos de la ONU puede dividirse en dos “subregímenes”: el que emana directamente de la Carta de la ONU y que giró en torno a la (hoy extinta) Comisión de Derechos Humanos (Comisión DH) y que en la actualidad se basa en el Consejo DH; y el que emana de los principales tratados de derechos humanos adoptados en el seno de la ONU y que por ello reside en los correspondientes órganos (en este caso, llamados comités) de decisión e implementación.
En 1946, siguiendo el mandato de la propia Carta de la ONU, el Consejo Económico y Social (ECOSOC) estableció la Comisión DH. Desde su creación, estuvo formada por un número determinado de representantes de los estados que integran la ONU. Entre 1946 y 1979, fueron 18 miembros; entre 1979 y 1990, 43, y de 1990 hasta su desaparición en 2006, 53. Los miembros eran electos por los estados que conformaban el ECOSOC, con base en el criterio de distribución regional característico de la ONU.8
La Comisión DH estableció como su órgano subsidiario a la Subcomisión para la Protección de las Minorías y la Prevención de la Discriminación (posteriormente llamada Subcomisión para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos). A diferencia de la propia Comisión DH, la Subcomisión no estaba integrada por representantes de los estados, sino por expertos independientes que no representaban a sus estados, sino que, en principio, actuaban en su capacidad individual. Al momento de su desaparición, en 2008, la Subcomisión se conformaba por 26 expertos, los cuales eran nombrados por la Comisión DH a propuesta de los estados que la integraban y siguiendo el mencionado criterio de distribución regional.
Las capacidades o funciones de la Comisión DH y de su Subcomisión se desarrollaron de manera progresiva a lo largo de seis décadas de existencia. Durante los primeros 20 años, la Comisión DH se centró en el desarrollo de los primeros instrumentos internacionales de derechos humanos, comenzando por la propia Declaración Universal de Derechos Humanos, adoptada en 1948. Por decisión explícita de sus miembros, en esta primera etapa la Comisión DH no abordó situaciones concretas de violación a los derechos humanos en ningún país.9 A inales de la década de 1960 y principios de la siguiente, pero sobre todo a partir de 1980, la Comisión DH empezó por in a vigilar y evaluar de manera crítica situaciones concretas de violación a los derechos humanos en el mundo.
La adopción de resoluciones ha sido fundamental. Mediante ellas, la Comisión DH (al igual que la Subcomisión) podía nombrar y señalar a los estados que violaban derechos humanos, así como establecer procedimientos especiales de monitoreo y escrutinio: grupos de trabajo, re-6.
Véase Martin 2004 y Sepúlveda 2004.
7.
Para un acercamiento a los regímenes europeo y africano, véase Sepúlveda 2004, 124-144 y 159-170.
8.
Los grupos regionales en que se agrupan los miembros de la ONU son: Asia, África, América Latina y El Caribe, Europa del Este y Europa Occidental y Otros (estos “otros” estados son Canadá, Australia, Nueva Zelanda y Estados Unidos).
9.
Lauren 2003; Normand y Zaidi 2008.
218
latores especiales, representantes especiales del Secretario General o expertos independientes.
Estos procedimientos especiales tienen el mandato de vigilar y evaluar la situación general en un país concreto o la relativa a un tema o asunto particular a nivel mundial.
Los titulares de estos procedimientos (nombrados por la Comisión DH y actualmente por el Consejo DH) no representan a los estados de su nacionalidad. Su principal herramienta ha sido la elaboración y presentación de informes anuales a la Comisión DH (actualmente al Consejo DH), en los cuales pueden avergonzar, así como formular recomendaciones a los estados. Ni la Comisión DH, ni (evidentemente) su Subcomisión o los procedimientos especiales, tuvieron atribuciones ni capacidades para recurrir al uso o la amenaza del uso de la fuerza para forzar a los estados a cumplir con sus resoluciones o a implementar sus recomendaciones.
Hacia principios de los 2000, la Comisión DH comenzó a ser criticada y cuestionada du-ramente: diversas ONG, funcionarios de la ONU y gobiernos coincidieron en que dicho órgano sufría de una excesiva politización, estaba formada por estados represores y aplicaba estándares dobles. Estas dudas y las correspondientes críticas a la Comisión DH llevaron a su disolución, en el marco de un proceso más amplio de reforma a la ONU en 2006. La Comisión DH fue sustituida en ese año por el Consejo DH, mediante la resolución 60/251
de la Asamblea General aprobada con 170 votos a favor, tres abstenciones y cuatro votos en contra, incluido el de Estados Unidos.10
El Consejo DH es un órgano subsidiario de la Asamblea General de la ONU, conformado por 47 miembros (de nueva cuenta representantes de los estados), electos por mayoría absoluta de los miembros de la Asamblea General, con base en el criterio de distribución regional.
Una de las críticas que en su momento se le hicieron a la Comisión DH es que muchos de sus miembros eran estados represores. De manera que, en principio, se buscaba que el nuevo órgano no estuviera marcado por esa misma contradicción. Sin embargo, los miembros del Consejo DH siguen siendo elegidos por los propios estados. Cada bloque elige a los estados de su propia región que han de ser miembros del Consejo DH. Para promover los derechos humanos en el mundo, el Consejo DH puede adoptar resoluciones sobre la situación en países concretos, mantener o establecer procedimientos especiales y elaborar proyectos de nuevos tratados o declaraciones en materia de derechos humanos. Sin embargo, su principal y más novedosa herramienta es el ya mencionado EPU, mediante la cual evalúa de manera periódica la situación de derechos humanos en todos los estados que son miembros de la ONU.11
Por otro lado, se ha desarrollado un régimen internacional que se desprende de los principales tratados de derechos humanos adoptados en el seno de la ONU.12 Cada uno de estos tratados, además de consagrar un conjunto especíico de derechos humanos (es decir, además de ijar un aparato normativo) establece un órgano concreto de toma e implementación de decisiones.
Dichos órganos (llamados órganos de tratados u órganos convencionales) son el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Comité de Derechos Humanos, el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, el Comité contra la Tortura, el Comité de los Derechos del Niño, el Comité 10. Lauren 2007; Halterin y Orentlicher 2006; Moss 2006.
11. Resolución 60/251 de la Asamblea General; Lauren 2007, 335-337.
12. La lista completa de los tratados existentes puede consultarse en < https://www2.ohchr.org/spanish/
law/>
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Los regímenes internacionales de derechos humanos en América Latina de Derechos de los Trabajadores Migratorios, el Comité de los Derechos de las Personas con Discapacidad y el Comité contra las Desapariciones Forzadas. Estos comités se conforman por un número variable de expertos independientes que no representan a los estados de su nacionalidad.
El objetivo central de estos órganos es promover y supervisar el respeto a las normas de derechos humanos consagradas en los tratados de los cuales se desprenden. Para ello, cuentan con distintas herramientas, la más común es la revisión de los informes periódicos que los estados parte de los tratados están obligados a preparar y presentar cada dos, cuatro o cinco años (dependiendo del tratado en cuestión). En dichos informes, los estados deben rendir cuentas al comité sobre los derechos estipulados en el tratado correspondiente, sus logros y los obstáculos que han enfrentado. Los comités evalúan estos informes de manera crítica y, atendiendo también a información proveniente de otras fuentes (incluidas ONG nacionales e internacionales), elaboran informes de observaciones inales, en los que señalan de manera explícita los logros de los estados, plantean sus principales motivos de preocupación y sus recomendaciones.
Por otro lado, la mayoría de los comités (a excepción del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y del Comité de los Derechos del Niño) están facultados para recibir comunicaciones individuales, es decir, quejas presentadas por individuos, grupos o sus representantes (generalmente ONG de derechos humanos) sobre casos concretos de violación a los derechos contenidos en el tratado correspondiente. Si el caso es admitido, el comité lleva a cabo un procedimiento por el cual, después de ponderar los argumentos y las evidencias presentadas por las partes (el estado y el quejoso), determina si el estado es responsable o no de la violación de los derechos contenidos en el tratado. Este procedimiento puede tener un impacto importante sobre los estados, pues aunque las recomendaciones que haga el comité no son jurídicamente vinculantes (es decir, no son obligatorias), la legitimidad propia de estos órganos le da un peso signiicativo a sus conclusiones y recomendaciones. El fallo de un comité de que un estado ha violado los derechos humanos es otra forma de nombrar y señalar. Sin embargo, es importante subrayar que la aceptación de este mecanismo de comunicaciones individuales es opcional para los estados: los que han ratiicado un tratado tienen la opción de aceptar o no la competencia de los comités para recibir y considerar comunicaciones individuales.
El Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer y el Comité contra la Tortura pueden realizar investigaciones especiales, en las que indaguen exhaustivamente situaciones concretas de violaciones graves y sistemáticas a los derechos humanos. Los informes de estas investigaciones especiales son conidenciales y se entregan solamente al estado involucrado; aunque el Comité puede decidir hacerlo público, si considera que el estado no colaboró en su elaboración o no aceptó sus recomendaciones.
Finalmente, el Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura estableció el Subcomité para la Prevención de la Tortura, el cual está facultado para realizar visitas a los centros de detención de los estados parte del Protocolo Facultativo con el in de veriicar que las personas detenidas no estén siendo sometidas a tortura. Este procedimiento o sistema de visitas es particularmente novedoso y prometedor, dado que, durante las visitas, los estados parte tienen la obligación de permitir el acceso de los miembros del subcomité a cualquier centro de detención. De nueva cuenta, este mecanismo es opcional; solamente válido para aquellos 220
estados parte de la Convención contra la Tortura que han decidido ratiicar el Protocolo Facultativo.
El régimen interamericano
En 1959, la OEA estableció la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), la cual, desde entonces, ha estado conformada por siete expertos independientes que fungen en su capacidad individual. Los integrantes de la CIDH son electos por el Consejo Permanente de la OEA de ternas de candidatos presentadas por los estados miembros de la organización.
Con el paso del tiempo, la CIDH fue adquiriendo mayores facultades de vigilancia y escrutinio. Un punto clave en el proceso de fortalecimiento de la CIDH y en general del régimen interamericano de derechos humanos fue la adopción, en 1969, de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH o Pacto de San José), mediante la cual se consolidaron el estatus y las funciones de la CIDH y se creó la Corte IDH.
La CIDH tiene el mandato de promover y supervisar el respeto y la protección de los derechos humanos por parte de todos los estados miembros de la OEA. Los derechos humanos sobre los cuales velará la CIDH son los establecidos en la CADH, en el caso de los países que la han ratiicado, y los consagrados en la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, para el resto de los estados miembro de la OEA.13 Para ello, la CIDH
tiene dos herramientas centrales a su disposición: la elaboración de informes especiales (sobre la situación en países concretos o sobre temas o situaciones especíicas en toda la región) y la consideración de peticiones o quejas individuales.14
Para elaborar un informe especial, la CIDH toma en cuenta información proveniente de distintas fuentes, como otros órganos internacionales, gobiernos y ONG. Una herramienta central son las visitas o misiones de investigación in loco (las cuales también acostumbran realizar los titulares de los procedimientos especiales del Consejo DH de la ONU). En ellas, los miembros de la CIDH se entrevistan con todo tipo de participantes en los asuntos de derechos humanos en el país visitado: funcionarios, legisladores, miembros del poder judicial, académicos, organizaciones de la sociedad civil y víctimas de violaciones a los derechos humanos o sus familiares. Para que la CIDH pueda realizar una visita de este tipo tiene que ser expresamente invitada por el gobierno en cuestión. La CIDH hace públicas sus principales preocupaciones y plantea una serie de recomendaciones, las cuales son, de nueva cuenta, no vinculantes. La CIDH tampoco tiene facultades para forzar u obligar a los estados a implantar sus recomendaciones.
Cualquier persona o grupo puede elevar peticiones individuales ante la CIDH por lo mismo que cualquier ONG con personalidad jurídica en cualquiera de los estados miembros de la OEA. Si el caso es admitido,15 la CIDH lo examina, considerando los argumentos y la evidencia presentada por el estado acusado y por los peticionarios (es decir, quienes presentaron la petición individual) y –si no se logra una solución amistosa entre las partes– razona sus con-13. Véase Castillo 2003, 144-145; Sepúlveda 2004, 147.
14. Al igual que varios de los comités de derechos humanos de la ONU, la CIDH tiene la facultad de considerar comunicaciones o denuncias hechas por estados parte de la CADH. Hasta el momento, no se ha dado ninguna comunicación de este tipo en el marco del régimen interamericano.
15. Véase Sepúlveda et al. 2004, 148.
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Los regímenes internacionales de derechos humanos en América Latina clusiones en un informe provisional en el que, en su caso, ofrece recomendaciones concretas al estado involucrado. Si el estado no acepta o no implanta las recomendaciones, la CIDH hace público su informe, y si el estado ha reconocido la jurisdicción de la Corte IDH, puede remitir el caso a esta última y comenzar un nuevo proceso.16
La Corte IDH está formada por siete jueces, electos por los estados parte de la CADH, quienes deben de ser juristas competentes que fungen a título personal. La jurisdicción de la Corte IDH, como dijimos, es opcional para los estados que han ratiicado la CADH. Solamente los estados y la CIDH pueden remitir casos, pues, a diferencia de la CIDH, individuos, grupos y ONG no pueden hacerlo.17 Si el caso es admitido, entonces la Corte IDH evalúa el fondo o la sustancia del mismo y, tras considerar los elementos a su disposición, adopta una sentencia en la que determina si el estado acusado es responsable o no de violar los derechos contenidos en la CADH y plantea medidas para detener o reparar el daño y para evitar que se repitan violaciones similares. A diferencia de las recomendaciones elaboradas por la CIDH
o por los órganos de tratados y los procedimientos especiales de la ONU, las sentencias de la Corte IDH sí son vinculantes: de cumplimiento obligatorio para los estados. Sin embargo, de nueva cuenta, este órgano no tiene facultades para obligar o forzar a los estados a cumplir.
Los regímenes internacionales de derechos humanos: Su
inluencia en el comportamiento de los estados
El apartado anterior nos presenta regímenes internacionales de derechos humanos que no tienen “dientes”; es decir, no tienen capacidades para forzar u obligar a los estados a cumplir.
Ante esta evidente falta de capacidad coercitiva, la pregunta obligada es: ¿cuál es la relevancia en la práctica de estas instituciones internacionales si no tienen manera de hacer que los estados les hagan caso? La respuesta a esta pregunta no es obvia.
Por un lado, generalmente la importancia de contar con capacidad coercitiva es exagerada por los analistas; es decir, en las relaciones internacionales, muchas cosas pasan sin que haya coerción de por medio. Por el otro, no debemos llegar a conclusiones “fáciles” con base solamente en algunas situaciones dramáticas o en los casos más publicitados.18 En lo que sigue, se presenta una relexión acerca de la inluencia de los regímenes internacionales de derechos humanos sobre el comportamiento de los estados, siguiendo los planteamientos de las más representativas corrientes de teoría de RI de la actualidad: el Realismo, el Liberalismo y el Constructivismo (véase los capítulos 2, 3 y 4).
Desde una perspectiva realista, Stephen Krasner estudió distintos regímenes internacionales de derechos humanos y concluyó que “tuvieron consecuencias solamente cuando estados poderosos forzaron el cumplimiento de sus principios y sus normas”.19 En esta línea, dado que los regímenes internacionales de derechos humanos no tienen herramientas ni capacidades para forzar u obligar el cumplimiento de sus normas y de las determinaciones de sus órganos 16. Ibíd., 149.
17. Además de tener jurisdicción para recibir quejas individuales, la Corte IDH tiene facultad para emitir opiniones consultivas, a solicitud de la CIDH, los órganos de la OEA y cualquier estado miembro de la organización.
18. Simmons 2009, 349-350.
19. Krasner 1993: 141, mi traducción.
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de toma e implementación de decisiones, la única manera en que funcionen es si las potencias intervienen utilizando su capacidad de coerción para obligar al resto de los estados a cumplir.
Así, una hipótesis realista plantearía que los regímenes internacionales de derechos humanos han inluido en el comportamiento de los estados latinoamericanos solamente en la medida en que Estados Unidos o alguna otra potencia (como la Unión Europea) los han obligado a cumplir.
Algunos autores han hecho notar, no obstante, que las potencias no acostumbran dar prioridad a la aplicación de las normas de derechos humanos mediante su política exterior.20 En este sentido, Kathryn Sikkink ha demostrado que los mensajes que Estados Unidos ha manda-do a los países de América Latina con respecto al cumplimiento de las normas internacionales de los derechos humanos han sido marcadamente ambiguos: en algunas ocasiones ha incluido el tema en su política exterior hacia los países de la región, pero en otras ha tolerado o incluso facilitado políticas represivas (véase el capítulo 16).21
Volviendo a la hipótesis realista en general, si las potencias no tienen un interés particular en la eicacia de los regímenes internacionales de derechos humanos, entonces la inluencia que estos tendrán sobre el comportamiento de los estados será nula. Desde esta perspectiva, el panorama sobre los regímenes internacionales de derechos humanos será a priori poco optimista.
Esta lectura realista se sustenta en distintos estudios estadísticos que han demostrado que no hay una correlación entre la ratiicación de tratados internacionales de derechos humanos y los niveles de respeto de los derechos humanos en el mundo.22
En estos estudios se ha demostrado que los estados crean y se unen a regímenes internacionales, pero ello no impide que sigan violando derechos humanos. Y la explicación realista a esta observación empírica es que las potencias no se han ocupado de obligar al resto de los estados a cumplir o a respetar las normas y disposiciones del régimen.
Desde la perspectiva del llamado Neoliberalismo institucional,23 se podría plantear como hipótesis de partida que los regímenes internacionales de derechos humanos tendrán una inluencia signiicativa en el comportamiento de los estados en la medida en que generen y difundan eicientemente información sobre el cumplimiento o incumplimiento de las normas y determinaciones de los propios regímenes, y en la medida en que logren imponer costos de reputación que repercutan en los intereses (materiales) de los estados en otras áreas, como por ejemplo el comercio o la inversión.24 Ciertamente, mediante sus resoluciones, informes y sentencias los regímenes internacionales de derechos humanos generan información sobre el cumplimiento de sus normas y decisiones por parte de los estados. En la práctica, estos regímenes generan malas 20. Neumayer 2005, 926-927.
21. Sikkink 2004.
22. Hathaway 2002; Hafner-Burton y Tsutsui 2005; Neumayer 2005, 926-927.
23. Andrew Moravcsik argumenta de manera muy sólida que el Institucionalismo (al que preiere catalogar como “funcionalista” o como “estructuralista modiicado”) no debería considerarse como una teoría propiamente liberal. Primero, porque la coincidencia entre las prescripciones normativas del Liberalismo como ideología o como programa político con las del Institucionalismo como teoría de RI (es decir, el énfasis en el papel positivo de las instituciones internacionales) no es razón suiciente para identiicar un paradigma teórico en ciencias sociales. En segundo lugar, y de manera relacionada con lo anterior, porque el Institucionalismo y el Liberalismo –según lo deine Moravcsik– no parten de un mismo núcleo de supuestos o de microfunda-ciones teóricas. Moravcsik 1997, 536-538.
24. Lebovic y Voeten 2006, 868.
223
Los regímenes internacionales de derechos humanos en América Latina reputaciones para los estados que son avergonzados.
Emile Hafner-Burton ha demostrado que los tratados internacionales de comercio que tienen cláusulas que vinculan el otorgamiento de un trato comercial preferencial al comportamiento en materia de derechos humanos, tienen un efecto positivo en la medida del respeto de los derechos humanos.25 Sin embargo, el argumento de Hafner-Burton parece funcionar solamente en contextos en que las relaciones comerciales entre los estados son muy asimétricas. Las naciones menos poderosas y más dependientes de su relación comercial con potencias democráticas podrán en efecto ser susceptibles a condicionantes en materia de derechos humanos. Este tipo de argumento parece válido ante la evidencia anecdótica sobre el retraso que hace pocos años experimentó en el Congreso de Estados Unidos la ratiicación del tratado de libre comercio con Colombia. ¿Afectó los intereses comerciales de Colombia su mala reputación en materia de derechos humanos (la cual se debe en buena medida a los regímenes internacionales de derechos humanos)? ¿Tuvo ello algún efecto posterior en su comportamiento en materia de derechos humanos?
El Liberalismo que pone el énfasis en las relaciones del estado y la sociedad (o enfoque liberal interno, como lo llama Merke en el capítulo 3), desarrollado exhaustivamente por Andrew Moravcsik, por su parte, plantea que los regímenes internacionales de derechos humanos inluirán en el comportamiento de los estados en la medida en que la aplicación de sus normas o determinaciones favorezca los intereses o coincidan con las ideas o valores de los individuos o los grupos sociales con mayor inluencia o mejor representados al interior de cada estado. Más en concreto, los regímenes internacionales de derechos humanos serán relevantes si actores internos con una agenda de promoción y protección de los derechos humanos tienen la inluencia necesaria para hacer que el gobierno acate las normas y disposiciones del régimen. Dicha hipótesis no ha sido explorada de manera explícita y sistemática por los estudios de RI; no obstante, varios autores han demostrado empíricamente que hay una correlación entre los niveles de democracia y el respeto a las normas internacionales de derechos humanos.26 Esto podría entenderse en la línea de la teoría liberal recién planteada; es decir, argumentando que en el caso de las democracias los grupos sociales mayoritarios (que en general están bien representados) suelen apreciar o valorar a los derechos humanos y por tanto las normas y disposiciones de los regímenes internacionales en la materia, lo cual será transmitido a las preferencias de sus propios gobiernos. Aunque también podría argüirse que los regímenes internacionales no tienen nada que ver con el comportamiento de las democracias, las cuales respetan los derechos humanos de por sí, independientemente de que sean parte de un régimen internacional o no.
En un reciente e importante estudio, Beth Simmons demostró que si bien la ratiicación de tratados internacionales de derechos humanos no tiene una inluencia directa sobre las prácticas de derechos humanos de los estados, sí incita cambios en los esquemas legales e institucionales de éstos, lo que incide en las condiciones en que se dan las relaciones entre el estado y la sociedad.27 De esta manera, si bien los regímenes internacionales de derechos humanos no evitan por sí mismos que los gobiernos violen derechos humanos, sí tienen el potencial de alterar esas relaciones, de modo que se propicie (en ciertas condiciones) el surgimiento de un contexto legal e institucional interno más favorable para la promoción y defensa de los 25. Hafner-Burton 2005.
26. Neumayer 2005; Landman 2005; Simmons 2009.
27. Simmons 2009.
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derechos humanos. Con esta lógica, los cambios en el comportamiento de un estado represor responden a relaciones políticas y sociales principalmente internas; pero las dinámicas internacionales y en concreto la existencia de regímenes internacionales de derechos humanos puede tener un impacto favorable, al contribuir a la transformación de las relaciones entre el estado y la sociedad.
Finalmente, desde la perspectiva teórica del Constructivismo, se argumentaría que los regímenes internacionales de derechos humanos tendrán un impacto en el comportamiento de los estados en la medida en que emprendedores de normas (es decir, actores que se movilizan políticamente para que se adopten nuevas normas o para que se apliquen las ya existentes) actúen y, por avergonzamiento, generen procesos de socialización e internalización de normas que lleven a los estados represores a redeinir sus intereses y preferencias de acuerdo con las estructuras de normas e identidades que promueven los regímenes internacionales de derechos humanos. En efecto, una nutrida bibliografía que explora un buen número de estudios de caso ofrece suiciente evidencia para argumentar que, en ciertas condiciones, los regímenes internacionales de derechos humanos son un elemento importante de los procesos de interacción transnacional que, en la práctica, llevan a los estados a redeinir sus intereses y preferencias, tomando como punto de referencia las normas y las disposiciones de los órganos de los regímenes internacionales de derechos humanos. Muchos de esos estudios de caso, de hecho, muestran cómo se dieron esos procesos en México, Guatemala, El Salvador, Colombia, Argentina y Chile.28
En la misma línea, al menos un par de estudios estadísticos cuyos autores no se identiican con el Constructivismo han encontrado una correlación positiva y estadísticamente signiicativa entre el grado de respeto a los derechos humanos y la existencia en los países de una sociedad civil activa y con vínculos con contrapartes internacionales; es decir, con la existencia de emprendedores de normas.29
En suma, todas estas corrientes teóricas de RI parten de reconocer que los regímenes internacionales de derechos humanos carecen de “dientes” para forzar el cumplimiento mediante el uso o la amenaza del uso de la fuerza. Para el Realismo, dichos “dientes” serían provistos por las potencias; para el Institucionalismo, por el interés de los propios estados de no tener una mala reputación; para el enfoque liberal doméstico, por la inluencia de grupos bien representados en la política interna, y para el Constructivismo, por los procesos de socialización e internalización de normas puestos en marcha por emprendedores de normas.
En cualquiera de estos casos, la teoría de RI no se cierra a la posibilidad de que los regímenes internacionales de derechos humanos tengan una inluencia sobre el comportamiento de los estados. La diferencia está en el mecanismo causal que cada teoría propone. Sin embargo, a la luz de la bibliografía sobre el tema y de lo explorado en el apartado Los regímenes internacionales de derechos humanos: Su inluencia en el comportamiento de los estados (en el que se subraya que la principal herramienta de los regímenes internacionales de derechos humanos es a inal de cuentas la de nombrar y señalar), parece ser que la teoría constructivista es la que ofrece un esquema más adecuado para describir y explicar la inluencia de los regímenes internacionales sobre el comportamiento de los estados.
28. Ropp y Sikkink 1999; Burgerman 2001; Ramírez Sierra 2009; Brysk 1994; Anaya 2012. Véase también Keck y Sikkink 1998; Risse, Ropp y Sikkink 1999; Brysk 2009.
29. Neumayer 2005; Hafner-Burton y Tsutsui 2005.
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Los regímenes internacionales de derechos humanos en América Latina Conclusiones
En este capítulo se utiliza el concepto régimen internacional, propio de la disciplina de las RI, para acercarse a una relexión sobre las instituciones internacionales de derechos humanos de la actualidad. Se describen los regímenes internacionales de derechos humanos vigentes para el caso de América Latina: el de la ONU y el de la OEA. Un primer elemento que conviene resaltar es la composición de los órganos y procedimientos de toma e implementación de decisiones de dichos regímenes. En esta línea, podemos identiicar dos grandes modelos: los órganos eminentemente políticos, conformados por representantes de los estados, y los órganos integrados por expertos independientes. El sentido común nos dice que un órgano conformado por representantes de los estados será más proclive a enfrentar problemas de politización y de uso de estándares dobles, como fue el caso de la Comisión DH. La experiencia del nuevo Consejo DH es que hay problemas inherentes a este tipo de órganos que son difíciles de superar mediante el rediseño institucional, como el relacionado con la membresía (es decir, con la participación de estados represores como integrantes de un órgano cuya función es la promoción y defensa de los derechos humanos). Pero parece ser que hay otros problemas que sí pueden ser atendidos por innovaciones en el diseño de procedimientos de toma de decisiones, como es el caso del establecimiento del EPU y su esperado impacto en el control de la selectividad y el uso de estándares dobles.
El aspecto más importante del apartado acerca de la inluencia de los regímenes internacionales de derechos humanos en el comportamiento de los estados es que los regímenes de derechos humanos no tienen “dientes”: carecen de capacidad coercitiva para obligar o forzar el cumplimiento de sus normas o disposiciones por parte de los estados. La principal herramienta de estos regímenes es el nombrar y señalar o, en otros términos, avergonzar al exhibir a un estado como que no cumple en la práctica con las normas internacionales.
En esta sección se desarrolla un acercamiento inicial al tema de la inluencia de los regímenes internacionales de derechos humanos sobre el comportamiento de los estados. Repasando las hipótesis que podríamos trazar en los marcos del Realismo, el Liberalismo y el Constructivismo, y lo que los estudios empíricos han encontrado en ese sentido, la conclusión del capítulo es que ninguna de las teorías se cierra a la posibilidad de que, en efecto, los regímenes internacionales tengan una inluencia sobre el comportamiento de los estados. También se destaca que lo que cambia en el debate teórico es el mecanismo causal que propone cada una de las teorías.
Retomando el tema de la falta de capacidad coercitiva, se argumenta que a inal de cuentas el acercamiento constructivista parece ser el más indicado para describir y explicar procesos internacionales en los que el principal mecanismo de inluencia es el nombrar y señalar. No obstante, la superioridad analítica del Constructivismo sobre las otras opciones teóricas tiene que ser explorada con mayor detenimiento y, en su caso, comprobarse mediante estudios empíricos. Como sea, la teoría de RI ofrece conceptos y esquemas analíticos fundamentales para el estudio de los procesos que se han dado alrededor de los regímenes internacionales de derechos humanos en América Latina.
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21. Relaciones Internacionales
y cultura: Entre el conlicto y la
convergencia globales
César Villanueva Rivas
Hace algunos años participé en un curso de la Universidad de Oslo, donde estudiantes de todo el mundo se reúnen durante el verano para tomar clases en el campo de las ciencias sociales y humanidades. Parte del reto planteado por los organizadores era romper barreras culturales y prejuicios entre los participantes. En una de las clases, había alumnos de América Latina, Norteamérica, Asia y Oriente Medio y, lógicamente, de varias partes de Europa. Todos ellos jóvenes bien educados con conocimientos sólidos del mundo y una conciencia muy clara de la posición de sus respectivos países. Recuerdo que las discusiones y debates en los seminarios eran muy contrastantes, y cuando se hacía referencia a los intereses de las potencias en relación con temas cruciales del poder, los grupos se dividían, al punto de que en ciertos temas, como la globalización económica o el Oriente Medio, la división era francamente radical. Así llevamos el curso, con debates, preguntas y respuestas de alguna manera predecibles de los ámbitos económicos y políticos.
Ahora bien, cuando entramos al segmento de la cultura en el campo internacional, sor-prendentemente, había muchas más ainidades que diferencias. Recuerdo una charla muy bien moderada por una profesora que hablaba con mucha elocuencia de las religiones en el mundo, sus diferencias pero también sus puntos en común y muy importante, sus aportaciones civilizatorias. Otro profesor habló de la escena artística escandinava, de los elementos ex-presionistas del arte de esa región, y lo contrastaba con rasgos del arte europeo continental, asiático, africano e incluso mesoamericano. Un profesor más, tocó el tema de las diferencias de identidad en el mundo, las razones por las cuales las personas tenemos valores distintos y semejantes, los porqués de la consolidación de algunas naciones en oposición a otras. Lo que sucedía, de manera casi mágica, era que paulatinamente los alumnos entrábamos en un proceso de entendimiento, más que de juicio y defensa de nuestras posiciones; en una lógica en la que la cultura era portadora de un mensaje cosmopolita y de apertura. Curiosamente, estas clases nos llevaron a hablar de música, deportes, televisión, cine, religión, cocina, y los grupos se esparcieron. De aquí siguieron algunas reuniones, veladas y iestas juntas, donde los temas de la cultura fueron siempre puntos de unión y de convergencia. Recuerdo incluso cómo algunos compañeros con posiciones tradicionalmente contrarias por sus orígenes nacionales, aprendían samba o cumbia en un salón de baile o cómo muchos fuimos con muy buen talante cultural a visitar museos o en ánimo de diversión, a ver por televisión la inal de futbol en 1998. En el intercambio inal, recuerdo un debate muy solidario sobre cómo Estados Unidos 227
Relaciones Internacionales y cultura
y México creaban una especie de “Mexamerica” en las fronteras que dividen a ambos países.
Nuestra conclusión es que había que entender cómo las naciones se ensamblan culturalmente de forma permanente, si acaso pensábamos ir a alguna parte en las Relaciones Internacionales (RI). Al inal, dije para mis adentros: “¡La cultura! Por allí hubiéramos empezado.”
El episodio anterior ilustra uno de los aspectos más importantes de nuestra disciplina que no siempre resulta obvio para la mayoría. La cultura está en el corazón mismo de las RI porque es por ésta que descubrimos nuestros intereses y a la vez reconocemos ilias y fobias de regiones o países del mundo. ¿Cuántas veces nos hemos sentido atraídos por una nación gracias a su lengua, su cine, su cocina o sus artistas, ciudades o historia? Incluso, si somos radicales, en un sentido estricto la cultura es el punto de partida de todo proceso internacional. Digámoslo sin recato: toda relación que trasciende fronteras nacionales es, prima facie, un encuentro cultural que releja una cosmovisión propia, distintiva y que se torna evidente al contrastarse con otra, diferente a la originaria. Desde los primeros intercambios entre imperios y culturas de cualquier región, los enviados oiciales viajaban con una misión de orden político o económico y sostenían posiciones que representaban a un grupo en el poder, y la primera carta de presentación era su cultura, relejada en la vestimenta, las formas de hablar, las maneras de negociar, los hábitos y los obsequios que se daban. Lo mismo ocurre hoy cuando escuchamos a jefes de estado, diplomáticos y negociadores comerciales o cuando las personas viajan con ines turísticos, ed-ucativos o cientíicos: en todos los casos, transitamos por cables culturales que nos permiten la comunicación, la negociación y el intercambio, a pesar de tener orígenes disímiles. De la misma manera, internet, las redes sociales, la telefonía celular, el cine, la televisión, los videojuegos y la tecnología computacional hacen evidente que vivimos una revolución de signos y símbolos complejos, que se puede deinir como la era de las relaciones culturales globales.
Este capítulo tiene como objetivo establecer los vínculos, no siempre obvios, entre cultura y RI. La idea es entender los procesos por los cuales las RI establecen vasos comunicantes con diversas nociones de cultura dentro de la disciplina. Para ello, propongo entender la cultura como una herramienta de entendimiento y de creación de signiicados, con el in de establecer vínculos, comunicación y cooperación entre los pueblos y sus naciones. Más adelante pro-fundizaré en esta propuesta inicial. Dado que hasta hace relativamente poco tiempo la dimensión cultural no había sido tomada en serio por las RI, en general se asume que esta interacción disciplinar es irrelevante o que no es problemática. En un ensayo publicado en 1990, R. B. J.
Walker hace explícito lo que denomina el descuido de la cultura en las teorías de las RI, en el que habla de una tendencia de la disciplina a ignorar los temas culturales, siendo que siempre han tenido mucho que aportar al entendimiento del mundo.1 La razón principal por la cual los estudios de cultura se tornaron más necesarios en las RI es pragmática: no había en la disciplina modelos teóricos suicientemente robustos para entender la complejidad del mundo globaliza-do, por lo que se carecía de un aparato conceptual para dar sentido a la problemática de inales del milenio. Las RI se volvieron cada vez más lexibles e hicieron préstamos o apropiaciones desde disciplinas como la sociología, la antropología y las comunicaciones, todas éstas con un nicho bien articulado que giraba en torno a alguna noción de cultura. Desde una perspectiva latinoamericana, sobresalen los estudios de Néstor García Canclini, Lourdes Arizpe y George Yúdice con un enfoque antropológico y de globalización. Por lo demás, hay muy pocas iguras dentro de las ilas de las RI para nombrar a alguien que tenga un corpus sólido en el tema. No 1.
Walker 1990, 3-17.
228
deja de llamar la atención que el campo de estudio de las relaciones entre la cultura y las RI haya sido tan limitado y que las propuestas apenas empiecen a tomar forma más precisa. A continuación propongo los aspectos esenciales del debate entre las RI y la cultura. Empiezo por presentar una discusión teórica sobre la deinición de cultura y sus implicaciones para las RI. Continúo con una exposición sobre las nociones de cultura y civilización en los sistemas internacionales, poniendo particular atención a los debates realizados en años recientes. Para terminar, ofrezco tres ilustraciones sobre las nociones de cultura.
Enlaces teórico-prácticos a partir de las deiniciones de cultura
La cultura es uno de los conceptos más discutidos en la historia reciente de la investigación cientíica social. Es uno de los de mayor complejidad por su polisemia y diversidad de plataformas teóricas en las que se ampara. El concepto de cultura es motivo frecuente de largas relexiones y estudios. Investigadores de muy diversas especialidades se enfrentan continuamente a la tarea de establecer deiniciones más estables que contengan elementos metodológicos explicativos con altos grados de complejidad. Dada esta diicultad inherente, deseo advertir que no voy a compendiar aquí las centenas o quizá miles de deiniciones que se han formulado en diversos campos del saber. Tampoco voy a entrar en la amplia riqueza de aplicaciones que la noción de cultura ha derivado en las ciencias sociales, apoyando ininidad de explicaciones de todo orden que rebasa, por mucho, las intenciones del presente trabajo.
Lo que sí voy a hacer es presentar una introducción a algunas deiniciones de cultura, enfo-cándome en tres elaboraciones relevantes para quienes trabajamos en el ámbito de las RI: identidades, representaciones y símbolos.
La conceptualización de la cultura aplicada a la sociedad, a la civilización y a sus diversas manifestaciones se dio en Inglaterra a mediados del siglo XIX con la aparición de la obra del antropólogo inglés Edward Burnett Tylor, “La ciencia de la cultura” (del libro Cultura primitiva, 1871), en la que se concreta una visión moderna del concepto de marras, al deinirla en un sentido etnográico amplio como “aquel todo complejo que incluye el conocimiento, las creencias, el arte, la moral, el derecho, las costumbres y cualesquiera otros hábitos y capacidades adquiridas por el hombre en cuanto miembro de la sociedad”.2 De esta deinición se desprenden muchas conclusiones que veremos desdoblarse a lo largo del capítulo. De momento, sólo digamos que para Tylor, la cultura se deine en términos holísticos: deja espacio para que todas las manifestaciones humanas entren sin mayor restricción, abre la posibilidad de un relativismo cultural que se hace patente mediante un conjunto de representaciones. De hecho, el planteamiento de Tylor se asemeja mucho a la deinición de cultura de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) de 1982: “La cultura puede considerarse como el conjunto de los rasgos distintivos, espirituales y materiales, intelectuales y afectivos que caracterizan una sociedad o un grupo social. Engloba, además de las artes y las letras, los modos de vida, los derechos fundamentales del ser humano, los sistemas de valores, las tradiciones y las creencias.”3 Como se observa, las dos deiniciones se reieren a una visión antropológica que tiene al ser humano en sociedad como el componente central del 2.
Tylor 1995, 29.
3.
UNESCO 1982.
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Relaciones Internacionales y cultura
que se desprende la expresión de fenómenos materiales e inmateriales.
A continuación presento tres variantes de la deinición de cultura relevantes para las RI, desde la óptica de la identidad, las representaciones y los símbolos, mostrando formas en las cuales podemos entenderlas en la práctica, a través de la diplomacia cultural, una película sobre la dictadura con efectos internacionales y en la forma como opera la globalización en las redes sociales.
Cultura como identidad
La identidad puede entenderse como el proceso a través del cual los individuos o grupos se deinen a sí mismos a través de procesos de socialización en los que intervienen instituciones como la familia, la escuela, la iglesia y, con más frecuencia, los medios de comunicación. La implicación cultural es, como comenta Lourdes Arizpe, la de situarse “en el corazón de la relación entre las sociedades, las divisiones políticas –naciones, etnias, religiones y sectas– y los ecosistemas. Por eso hoy es vital airmar que la cultura no está conformada por objetos, sino por formas de relación en las que interviene la libre decisión de las personas de asumir, portar y practicar un comportamiento cultural.”4 Para las RI, la identidad permite entender rasgos distintivos como lenguaje, usos y costumbres, tradiciones, valores y, en un sentido más amplio, mentalidades. Immanuel Wallerstein observa que una de las funciones más reconocidas de la cultura es “diferenciar a un grupo de otros grupos”. En esta lógica, la cultura es no sólo el conjunto de los rasgos compartidos dentro de un grupo, sino también la manera como se airman y se legitiman ante el estado. En todo caso, la identidad cultural es un componente de diferenciación entre sociedades y naciones.5
En América Latina, la identidad es parte de la historia. De manera semejante a lo que ocurrió en Europa o Estados Unidos, las discusiones sobre identidad estuvieron ancladas a la manera como nos imaginamos a nosotros mismos. Los latinoamericanos nos hemos soñado unidos en una región, como lo propusieron Simón Bolívar, José Martí o, más recientemente, Eduardo Galeano. Parte de esa identidad cultural es endógena y toma en cuenta aspectos como lengua, religión, clima, grupos autóctonos, arte, cultura popular, etc. Hay una mirada identitaria exterior a la región, que incluye a España y que se denomina Iberoamérica, y que contiene una visión modernizante con inluencia europea (véase el capítulo 14).
Las luchas independentistas que triunfaron en el siglo XIX dieron lugar al nacimiento de los países latinoamericanos. Esto, a su vez, dio paso a las trasformaciones que conformaron las características culturales de cada nación. En cada estado primaron las tendencias por deinir la nación desde un pensamiento moderno, pero con intensos debates incados en la tradición, con lo que se trazó el peril de las identidades nacionales: cubano, chileno, peruano, argentino, mexicano. De esta manera, con el paso del tiempo ilósofos, artistas o escritores como José Joaquín Fernández de Lizardi, Andrés Bello, José Martí, Rubén Darío, Octavio Paz, Gabriel García Márquez y otros conformaron un imaginario de la región con una plataforma cultural en la que se consolida una identidad latinoamericana discernible desde el exterior. Las discusiones oscilan como péndulo entre la negación y el reconocimiento de las identidades 4.
Arizpe 2011, 37.
5.
Wallerstein 1992, 31.
230
indígenas y africanas, con algunos intentos por reconocer dinámicas mestizas que incluyen las raíces culturales que cada país posee.
Estudio de caso: Diplomacia cultural mexicana y Esplendores de Treinta Siglos Las discusiones sobre identidad vinculadas a la política exterior y por ende a las relaciones internacionales culturales se pueden ejempliicar a través de uno de los quehaceres de la diplomacia cultural: una exposición de arte internacional. En efecto, las exposiciones de arte en museos o galerías en el exterior forman parte de los eventos internacionales que se dan en materia de cultura en el mundo. Es posible argumentar que los estados ponen atención al campo cultural por tres razones fundamentales: para conseguir una ventaja simbólica comparativa frente a otras naciones, para potenciar aspectos estratégicos de sus negociaciones diplomáticas o para complementar acciones políticas, comerciales o turísticas. La diplomacia cultural, de acuerdo con Richard Arndt, “sólo puede decirse que tiene lugar cuando los diplomáticos, sirviendo a los gobiernos nacionales, traten de formalizar y canalizar ‘relaciones culturales’ con otras naciones para promover los intereses nacionales”.6
El caso que aquí nos ocupa ha sido estudiado por la utilización de la cultura como un poder suave, en referencia a la capacidad de las naciones de inluir y atraer la atención de otras. Es el caso del festival “México: Una obra de arte” en el cual se enmarcó la célebre exposición
“México, Esplendores de Treinta Siglos”. ¿Qué signiicaba ser mexicano en un contexto de modernización y de entrada a la dinámica internacional con una voz propia? Víctor Flores Olea y Octavio Paz encabezaron esta discusión y lo que se propuso fue crear un peril distintivo y referencial frente a Estados Unidos, proyectando una imagen cultural nacional única, que airmaba la identidad del “yo mexicano” frente al “otro estadounidense”.
“México, Esplendores de Treinta Siglos” fue una exposición que tenía como gran objetivo difundir la cultura milenaria del país como respaldo a través de 365 piezas provenientes de museos o colecciones privadas que abarcaban los siguientes momentos en el arte mexicano: época precolombina y colonial, arte de los siglos XIX y XX. Ante tan larga temporalidad el reto discursivo era grande. La selección inal incluyó obras maestras de cada periodo que en conjunto articulaban el concepto de una gran nación aun cuando los críticos de arte del momento la categorizaron como una muestra típica o exótica de la identidad mexicana. El resultado fue una exposición de larga vida no obstante el costo del traslado y pago de seguros de obras tan selectas. Se inauguró en el Museo Metropolitano de Arte de Nueva York en octubre de 1990
y de ahí viajó a dos sedes más en Estados Unidos, Los Ángeles y San Antonio. Concluyó en Monterrey y en el Antiguo Colegio de San Ildefonso de la Ciudad de México.
Así, los resultados de la exposición fueron muy positivos para México. Se logró enviar el mensaje de la grandeza de la cultura mexicana a la sociedad norteamericana para modiicar parcialmente los estereotipos sobre la identidad, por lo menos en las élites. De esta manera, la exposición, pensada desde una perspectiva externa, contaba hacia el exterior un relato de un México milenario y hacia el interior dotaba de fuerza las manifestaciones artísticas que son parte del orgullo nacional de ese país.
6.
Arndt 1995, 30.
231
Relaciones Internacionales y cultura
La cultura como representación
En América Latina, como observa Néstor García Canclini, la cultura es un espacio de representaciones híbridas donde se entremezclan aspectos tradicionales con los propios de la modernidad, elementos locales con las fuerzas externas de lo global y de etnicidades autóc-tonas con las que preigura la posmodernidad.7 La apuesta es, entonces, observar a la cultura desde la dimensión de las representaciones, entendidas como agentes que relejan o actúan en lugar de algunos aspectos de la realidad internacional. Con esto en mente, la cultura se puede observar a la manera como D.H. Nexon e Iver B. Neuman clasiican las representaciones, dividiéndolas en primer y segundo órdenes.8 Las de primer orden son representaciones que tienen como objeto reproducir la realidad internacional “tal cual es”, haciéndola concreta a través de la prensa escrita, los programas de televisión internacionales (como la serie Los latinoamericanos) o medios especializados como la BBC, CNN o Univisión. Las representaciones de segundo orden son las que presentan el orden internacional mediante narrativas de icción, apelando a las formas de entretenimiento o divertimiento, lo que permite comunicar la información de manera más atractiva para la audiencia, aunque menos rigurosa, en el tono de series de televisión como Cuéntame cómo pasó, Capadocia o La reina del Pacíico, o películas como Memorias del subdesarrollo (Tomás Gutiérrez Alea, 1968), o la reciente No (Pedro Larraín, 2012), a la que me referiré a continuación.
Estudio de caso: La película No sobre el plebiscito chileno de 1988
La película No representa la historia del plebiscito que en 1988 puso in a los 15 años de dictadura de Augusto Pinochet en Chile. La trama está basada en la obra de teatro El plebiscito del escritor chileno Antonio Skármeta y cuenta la historia del hijo de un exiliado, René Saavedra, quien por azares del destino tiene una campaña brillante a favor del “no” contra el gobierno golpista. Así, con una publicidad precaria pero eicaz, Saavedra proyecta los deseos de muchos chilenos, lo que tiene un efecto inal positivo para sus ines político-propagandis-tas. Pinochet, tal como se representa en la película, se vio obligado a convocar a un plebiscito nacional a causa de la presión internacional, el cual inalmente se llevó a cabo el 5 de octubre de 1988, con la idea de decidir si seguiría en el poder hasta 1997. El resultado inal fue de 44%
para el “sí” y 55.99% para el “no”.
La película es una representación de segundo orden sobre una realidad nacional en Chile, con repercusiones internacionales que determinaban en mucho sentido el futuro del país, en su ruta hacia la apertura democrática o hacia una mayor opresión política. La cinta relata desde la perspectiva creativa del director, Pablo Larraín, los dilemas existenciales del pueblo chileno en sus aspiraciones de apertura y legitimidad internacional, pero también las contradicciones internas, pues una buena proporción de la población estaba a favor de la continuidad de la dictadura. La calidad de la película le valió una nominación para los premios Óscar de Holly-wood en el 2013.
Los elementos culturales de estas representaciones son muy claros. Primero, el cine es en sí mismo una de las artes más inluyentes porque tiene la capacidad de hacernos creer la realidad de una manera muy persuasiva, sintetizando problemáticas muy complejas en poco tiempo, 7.
García Canclini 1990 y 1999.
8.
Nexon y Neuman 2006, 5-11.
232
además de que llega a una audiencia masiva. Culturalmente, el cine presenta arquetipos que son reconocibles para la mayoría: el bueno, el justo, el inocente, el romántico, etc., lo que posibilita que las personas se hagan de un imaginario y una opinión de forma muy rápida. Esto no quiere decir que la realidad sea así, pero el cine nos la proyecta de una manera verosímil, lo que en estas representaciones culturales tiene un efecto muy poderoso. En el caso de la película aquí descrita, sobre este tema hay diversas opiniones políticas que sustentan posiciones ideológicas encontradas que no son fáciles de comprender y mucho menos de reconciliar.
La cultura como símbolo
En el plano de lo simbólico, la obra de Clifford Geertz puede auxiliar a la comprensión de temas internacionales desde lo especíicamente cultural. Geertz señala que la cultura apunta hacia la semiótica y la hermenéutica, es decir, hacia una teoría de los signiicados y las interpretaciones. Lo pone de esta manera:
Creyendo, con Max Weber, que el hombre es un animal inserto en tramas de signiicación que él mismo ha tejido, considero que la cultura es esa urdimbre y que el análisis de la misma ha de ser, por tanto, no una ciencia experimental en busca de leyes, sino una ciencia interpretativa en busca de signiicaciones. Lo que busco es la explicación, interpretando expresiones sociales que son enigmáticas en su supericie.9
Así dicho, la cultura es una herramienta heurística que permite, desde lo simbólico, conferir sentido a la realidad internacional. Con esto, Geertz abre posibilidades novedosas en las ciencias sociales y por consecuencia en las RI. Primero, esta aproximación posibilita estudiar los fenómenos culturales a partir de contextos, redes simbólicas e interpretaciones. Segundo, esos contextos no son medidos por relaciones causales estrictamente, sino que se favorecen los efectos constitutivos, analógicos y discursivos, propios de la hermenéutica. Por último, debido a que este enfoque es un acercamiento “suave” a las ciencias sociales, es decir, con posibilidades interpretativas, se abre también la puerta a la teoría del Constructivismo (véase el capítulo 4), de lo cual hablaré brevemente al inal del capítulo. De momento, preferí ejempliicar el tema de lo simbólico desde la óptica de las redes sociales y la globalización cultural.
Estudio de caso: La globalización cultural y las redes sociales La historia internacional contemporánea puede deinirse como la llegada de la cultura global, liderada por Occidente. No hay una fecha precisa que podamos presentar como acta de nacimiento de la globalización, pero hay un consenso de que en algún momento de la última década del siglo XX sus efectos ya eran muy obvios en la disciplina y cientos de artículos especializados señalaban el cambio de paradigma. La globalización facilitó enormemente la inclusión de la dimensión cultural en los análisis de las relaciones entre países, en particular porque descentró al actor por excelencia de la disciplina, el estado, haciendo posible que ha-bláramos de actores no estatales como nunca antes.10 De esta manera, la sociedad civil, los grupos étnicos, las empresas transnacionales o los organismos no gubernamentales, como representaciones de poderes e intereses diversos, tomaron un peso simbólico especíico, pro-9.
Geertz 1976, 20.
10. Tomlinson 2000.
233
Relaciones Internacionales y cultura
pio de las dimensiones culturales (véase el capítulo 15). Como resultado de esto, los temas culturales tomaron prominencia y nociones como identidad, intersubjetividad, valores, normas, religión o civilización impregnaron las publicaciones de la especialidad. Un ejemplo de esto lo podemos ver en la manera como funcionan las nuevas tecnologías, especíicamente en el caso de las redes sociales virtuales, siguiendo la llamada lógica “del brick al click”, es decir, de los ladrillos materiales a la era digital.
En los estudios sociológicos y culturales se observa que estas tecnologías, además de facilitar la comunicación global, también inciden en la manera de entender la política, de imponer un sentido a los derechos humanos o de organizarse cívicamente para protestar o apoyar determinados temas. Así, pensemos en cómo muchos ciudadanos, especialmente jóvenes, det-onaron en 2011 la “Primavera Árabe”, un movimiento a favor de las causas democráticas en países con gobiernos autoritarios, principalmente en el norte de África y en Medio Oriente. En este caso, se ha hablado bastante del papel que cumplieron internet y las redes sociales como detonantes de las manifestaciones.
Manuel Castells relexiona de la siguiente manera: “Al Yazira creó un sistema interactivo con la información difundida por internet por los propios ciudadanos, usándolos como fuente documental y también organizando grupos en Facebook, y transmitiendo directamente a los móviles de forma gratuita. Así parece emerger el nuevo sistema de comunicación de masas construido como mezcla interactiva y multimodal entre televisión, internet, radio y plataformas de comunicación móvil. La comunicación del futuro ya se usa en las revoluciones del presente.”11
El uso de las redes sociales digitales ha cambiado los métodos de comunicación de la población con acceso a internet en el mundo (32.8 de cada 100 personas) y América Latina es una de las regiones más activas. En un estudio de comScore, consultora líder en la medición del mundo digital, se indica que en abril del 2012, Latinoamérica fue la región del mundo con mayor actividad en las redes sociales, con una media de 7.5 horas al mes dedicadas a esta actividad. Además señala que Facebook tiene el liderazgo con 114.5 millones de visitantes (37%
más que el año anterior); Twitter, con 27.4 millones y Orkut con 25.7 millones de visitantes provenientes solamente de Brasil. En último lugar se ubica Tumblr con 7.2 millones de visitantes.12
La importancia cultural de estas tendencias para las RI estriba en la manera como entendemos y signiicamos nuestra realidad y su entorno. Todo empieza desde la forma como se simbolizan, con las nuevas tecnologías y la globalización, las relaciones entre familiares, amigos, compañeros de escuela y colegas de trabajo; en la manera como pensamos el mundo, su proximidad, la posibilidad de participar de asuntos que antes parecían lejanos y abstractos.
En esta nueva lógica del clic, todos pueden acceder, incidir o simplemente intercambiar información al instante. Conocer personas a través de la web fue un primer paso, enterarse de sus hábitos y preferencias, otro más, y comparar sus realidades con las nuestras uno aún mayor.
El poder de contactar a políticos, artistas o líderes sociales a través de Twitter con sólo dar un follow y conocer directamente sus ideas sobre lo que sucede en el mundo ha sido un paso más en términos de cercanía y conciencia democrática. Participar en el espacio público con 11. Castells 2011.
12. Radwanick 2012.
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demandas concretas de lo local es ahora el cambio que avistamos.
Por supuesto la otra cara de la moneda se da en los riesgos para la privacidad de las personas, de lo cual las propias compañías y usuarios están conscientes. Aunque el tema de coni-dencialidad es una preocupación común, no tiene para todos el mismo signiicado, de ahí que sepamos que somos una sociedad más informada y más cercana, pero al mismo tiempo más expuesta y vulnerada en términos personales.
¿Conlicto o convergencia?: Cultura, civilización y sistemas internacionales
Para terminar, presentaré una explicación de por qué la cultura puede ser una fuente de conlictos o convergencia en el plano de los sistemas en las relaciones internacionales. Hay dos debates clave. El primero reiere a la noción de civilización. En el siglo XIX, Oswald Spengler argumentó que las culturas de la historia de la humanidad tienen un desarrollo orgánico y evolutivo, del que la parte inal es la civilización, entendida en un sentido negativo, propiamente decadente.13 Ya en el siglo XX Arnold Toynbee utilizó la idea de civilización como conjuntos de países que comparten ideas y valores propios y propuso que en la historia de la humanidad se pueden detectar 21 civilizaciones claramente deinidas. La idea básica es que las sociedades primitivas evolucionan, progresan en ciudades, posteriormente estados y regiones enteras que demarcan civilizaciones. Europa y Estados Unidos han usado esta idea con mucha frecuencia, porque se ajusta a una teleología (un destino histórico predeterminado) que favorece los valores e intereses occidentales. Por ejemplo, hace un par de décadas, la deinición de civilización fue utilizada de manera muy hábil por Samuel Huntington en relación con lo que denominó choque de civilizaciones,14 que en su momento pareció dibujar una nueva etapa en la política mundial. La prognosis de Huntington era que la fuente fundamental de conlictos y divisiones entre individuos, naciones y civilizaciones no serían ya los temas económicos, políticos o ideológicos, sino los religiosos y culturales. Su principal argumento era que los estados-nación se manten-drían como los actores más poderosos del sistema internacional y los conlictos a escala global ocurrirían entre grupos y sus creencias, lo que se traduce en “civilizaciones en choque”.
Como es sabido, con el ataque del 11 de septiembre de 2001 a Estados Unidos, la “profecía de Huntington” parecía haberse cumplido: un grupo de islámicos radicales había atacado el corazón mismo de los poderes en Occidente. Esto hay que tomarlo con muchas reservas, porque después de ese ataque, no ha ocurrido un efecto sistemático en esa dirección. A pesar de la aparente evidencia empírica del 2001, estos argumentos han resultado ser más efectistas que académicos.
El segundo debate propone que una cultura compartida en el sistema internacional es condición para la convergencia y formación de una sociedad de estados. En otras palabras, el debate se pregunta si es posible que a través de una cultura homogénea y compartida por los estados en el sistema se pueda alcanzar la paz (véase el capítulo 12). Buzan argumenta que una de las posibles soluciones para alcanzar una “estabilidad en la sociedad internacional viene de las fusiones, que se integren hacia una cultura compartida global, lo que implicaría un proceso de 13. Spengler 1998.
14. Huntington 1996.
235
Relaciones Internacionales y cultura
asimilación mutua”.15 Esto es, que los estados, inluidos por la cultura, valores y legitimidad de los líderes, asimilaran sus principios y que esto crearía una convergencia. Siguiendo las ideas anteriores, es posible ver la noción de poder suave como un efecto cultural a nivel sistema.
Joseph Nye Jr. decía que Estados Unidos era la nación más fuerte en el mundo en lo militar y lo económico, pero que también había que tener en cuenta el poder suave, entendido como libertad, democracia y cultura. Nye explicó que este poder puede ser cultivado a través de las relaciones con aliados, la ayuda económica y los intercambios culturales. Su razonamiento es que estas acciones estimularían una opinión pública más favorable y darían credibilidad en el exterior, lo que haría que el modelo estadounidense se expandiera por el sistema internacional.
Su aportación más sistemática al debate se presentó en el libro Soft Power: The Means to Success in World Politics (2004), en el que desarrolla con mayor cuidado la idea de que la naturaleza y las fuentes de poder en la política mundial están cambiando y que el poder se ha convertido en algo menos tangible y más difuso.
El poder se ejerce cada vez más a través de la persuasión, es decir, la inluencia en lugar de la amenaza y la coacción. Lo suave, entonces, consiste en la capacidad de un estado para establecer una agenda política que inluya en las “preferencias y los intereses” de otros estados. El poder suave se deine como cultura en un sentido amplio, es decir, estilo de vida, tecnología, normas y valores como medio para inluir en la opinión pública, organizaciones e instituciones.
En América Latina hemos sido expuestos a estos debates como espectadores, pero no hemos podido aportar algo sustancial. En el caso del choque de civilizaciones, el “enemigo árabe musulmán” que plantea la teoría se transiguró pronto en “hispanomexicano”, en la fuente de conlictos para la unidad de Estados Unidos. En el caso del poder suave, América Latina no ha sabido apropiarse del concepto para utilizarlo según sus intereses, salvo en conta-das excepciones en las que los valores culturales han ayudado a proyectar a los países de manera más constructiva o a posicionar a la región en su conjunto como una esfera de inluencia artística, diplomática o civilizatoria.
Conclusiones
Como ilustré al inicio de este capítulo con la anécdota de mi curso en Noruega, la cultura es una de las herramientas más utilizadas en las relaciones internacionales pero, paradójicamente, una de las menos comprendidas. En efecto, se puede decir que estamos apenas iniciando un proceso de relexión sistemática para debatir la cultura con argumentos más sólidos. En la práctica diplomática, la mirada cultural es relevante y ha sido punto de interés constante en muchas naciones. Como lo atestiguan algunas de las grandes tradiciones diplomáticas del mundo, la cultura es, de hecho, el punto de partida, la plataforma desde donde se negocian y construyen los acuerdos, así como la manera de concluir toda gestión del entorno internacional o, digamos hoy, global.
Los conceptos de cultura pueden abrir puertas de relexión importantes para elaborar categorías analíticas relevantes en las RI. Un concepto conlictivo de cultura puede legitimar, en una especie de profecía que se cumple sola, relaciones conlictivas. Tal es el caso de la teoría del choque de civilizaciones de Huntington. Deiniciones de cultura más actuales ponen el acento 15. Buzan 2010, 22.
236
en los procesos de hibridación cultural, de identidad o de producción simbólica, todos muy importantes para la narrativa de procesos y sucesos internacionales.
Finalmente, he intentado narrar los cambios culturales acontecidos en los últimos años, en particular los referidos a los sistemas internacionales y las discusiones en relación con la perti-nencia de la cultura. Como expliqué, en casi todos los modelos importantes, la cultura forma parte sustancial del debate, en forma unas veces directa y otras indirecta. La cultura ayuda a entender los cambios vertiginosos que ocurren a nivel internacional, lo que facilita comprender nuevos conceptos, como la diplomacia cultural, la marca país o la hibridación global de las culturas.
237
22. Gobernanza global
Thomas
Legler
A principios de abril de 2009 aparecieron los primeros brotes de una misteriosa enfermedad similar a la gripe en una pequeña comunidad agrícola llamada La Gloria, en el estado de Veracruz, México. Para inales de abril, el virus se había propagado por América Latina y el resto del mundo, afectando principalmente a los jóvenes. Las autoridades de salud nacional e internacional entraron rápidamente en acción. El virus de inluenza A (H1N1) se convirtió en la primera pandemia atendida con el nuevo Reglamento Sanitario Internacional (RSI) de 2005, un acuerdo internacional irmado por 194 países que facultó a la Organización Mundial de la Salud (OMS) para prevenir y afrontar riesgos graves a la salud pública global.
La respuesta global a la inluenza A (H1N1) bajo el RSI hizo posible una coordinación de acciones sin precedentes. Esta movilización abarcó gobiernos; la OMS y hasta entidades regionales como la Organización Panamericana de la Salud; cientos de cientíicos y expertos médicos, así como laboratorios y hospitales de todo el mundo a través de redes de acción; 30
empresas farmacéuticas que elaboraron urgentemente una vacuna, y los medios de comunicación, para informar continuamente a la población global en riesgo.
La inluenza A (H1N1) materializó la idea abstracta de que fenómenos globales son capaces de afectar la vida diaria de las personas. El esfuerzo mundial para hacer frente a la pandemia fue multinivel, incluidas las medidas de los espacios geográicos más pequeños y con alcances nacionales, regionales y globales. La población de todo México y de gran parte de América Latina percibió casi de inmediato las repercusiones de una iniciativa mundial: el uso de mas-carillas y el gel antibacterial, la clausura de los espacios sociales concurridos y el cierre de las escuelas y universidades para limitar la propagación de la epidemia.
Al inal se conirmaron 18 500 muertes a causa de la pandemia, una cifra que podría haber sido mayor sin el apoyo de instituciones como la OMS y el RSI. El caso de la inluenza A (H1N1) es un ejemplo relevante para América Latina de las diferentes dimensiones involu-cradas en la gobernanza global en funcionamiento: la lucha para resolver verdaderos problemas globales a través de la constitución de bienes públicos globales como la seguridad sanitaria mundial.
La OMS y el RSI también representan una esfera de autoridad efectiva, así como una arquitectura institucional especíica. Como puede comprobarse, la respuesta a cada problema ya sea mundial o regional, implica un conjunto especíico de actores: estatales, intergubernamentales y no estatales.1
1.
Este resumen de la respuesta mundial de la inluenza A (H1N1) se basa en el informe de la Organización Mundial de la Salud (2011).
238
En este capítulo se ofrece una introducción al complejo fenómeno llamado gobernanza global. Se divide en cinco partes. En la primera parte se ofrece una deinición de la gobernanza global y un desglose de sus ingredientes esenciales. En segundo lugar, se identiica como un proyecto liberal histórico. Tercero, se presenta la noción de la gobernanza global como un posible nuevo paradigma para el estudio de las relaciones internacionales (RI). En cuarto lugar, se señalan algunas de las críticas más relevantes realizadas por los principales detractores de la gobernanza global, las cuales nos llevan a preguntarnos si una síntesis teórica es posible. Por último, en la conclusión se analiza el estudio de la gobernanza global en América Latina. A lo largo de este capítulo, un punto común, subrayado por la experiencia latinoamericana, es que aun cuando la gobernanza se ha establecido en la práctica, sigue siendo contenciosa en la teoría.
Gobernanza global: Los ingredientes esenciales
El auge del estudio de la gobernanza global ha producido una multitud de deiniciones con diferentes énfasis. Al mismo tiempo, hay un considerable traslape entre los elementos que los autores emplean, el cual facilita una deinición idealizada del concepto. La gobernanza global se puede deinir como la resolución de problemas globales especíicos por medio de la creación de distintas esferas transnacionales de autoridad, cada una de las cuales comprende un grupo diferente de actores y una arquitectura institucional particular. Cabe resaltar que en el “mundo real”, las instancias de gobernanza global están impregnadas por el poder y que sus prácticas no siempre tienen ines nobles. A continuación, se resumen cuatro elementos esenciales que constituyen la gobernanza global: la resolución de problemas globales, la creación de esferas de autoridad, el conjunto de actores y la arquitectura institucional.
Resolución de problemas globales
La gobernanza global implica la resolución de problemas globales. Un punto de partida común en este campo de estudio es que hay un número cada vez mayor de graves problemas mundiales o regionales que desafían las capacidades de cualquier gobierno para resolverlos por sí solo. Estos desafíos trascienden las fronteras de dos o más estados o se concentran en aguas internacionales que afectan a los estados vecinos o la comunidad internacional. Además, suelen tener naturaleza interméstica, es decir, a la vez contienen dimensiones nacionales, transnacionales e internacionales. Estos problemas y sus esquemas correspondientes de gobernanza se consideran fenómenos transescalares o multinivel, pues conectan diferentes escalas geográicas, desde las comunidades más pequeñas hasta las planetarias.2 Por ende, para resolver tales problemas los gobiernos deben promover esquemas de cooperación global y regional. Uno de estos problemas son las epidemias globales, tales como la inluenza A (H1N1), el SARS, la gripe aviar y el virus del VIH-SIDA. Otros problemas globales recientes son el cambio climático, la proliferación de armas de destrucción masiva, la migración, la trata de personas, la delincuencia organizada transnacional y la crisis inanciera mundial que estalló en 2008. Koi Annan, ex secretario general de las Naciones Unidas, se reirió a estos desafíos como “problemas sin pasaporte”.3
2.
Scholte 2010; Hooghe y Marks 2003.
3.
Annan 2002.
239
Gran parte de los primeros trabajos sobre gobernanza global están estrechamente relacionados con la idea de globalización.4 La globalización contrae al planeta de tal manera que todos los estados comparten un destino común ante una serie de problemas globales que producirán graves consecuencias para toda la humanidad si no se abordan de manera oportuna y decisiva a través de una mayor cooperación internacional. La globalización afecta la capacidad de los gobiernos y sus ciudadanos para hacer frente a estos problemas globales en al menos dos aspectos importantes. En primer lugar, a través de los vínculos de la globalización económica, política, social, cultural y tecnológica, aumenta la interdependencia entre los estados y las poblaciones, de tal manera que un acontecimiento en un lugar invariablemente afecta a los demás por muy alejados que se encuentren y viceversa (véase el capítulo 3).
Un ejemplo de esto es la globalización política del proceso de democratización. Acontecimientos políticos que se consideraban delimitados a un país u otro, en las décadas de 1980 y 1990 produjeron un efecto de contagio global: una oleada de cambios políticos que sustituyó a los gobiernos autoritarios por nuevos regímenes democráticos en regiones como el sur y el este de Europa, África y América Latina. En 2011, la ahora famosa “Primavera Árabe”, que comenzó en la forma de presiones por un cambio democrático en Túnez, se extendió rápidamente por Medio Oriente.
En segundo lugar, mientras que antes los gobiernos tenían mayor capacidad para proteger a sus países de los problemas que venían del exterior, las revoluciones tecnológicas en el transporte y las comunicaciones asociadas con la globalización han incrementado la vulnerabilidad de los países a estos fenómenos. La gobernanza global como método de resolución de problemas se relaciona con la idea de llenar los vacíos de gobernanza, esto es, las áreas temáticas o de políticas públicas en las que no hay soluciones globales ni regulaciones adecuadas. Por ejemplo, las noticias están llenas de informes de los innumerables esfuerzos internacionales para llegar a una solución coordinada de la crisis del cambio climático global (véase el capítulo 19).5
El resultado de estos esfuerzos por llenar los vacíos de gobernanza normalmente se traduce en bienes públicos mundiales. A diferencia de los bienes privados, los públicos son bienes con un carácter compartido, que beneician a muchas personas en diferentes países y regiones y cuyo disfrute no viene a expensas de los demás. La estabilidad económica, la paz y la seguridad ciudadana son ejemplos de bienes públicos globales. A menudo damos por sentado que existen, pero son el resultado de la larga y cuidadosa formación de reglas e instituciones que trascienden las fronteras nacionales. Cuando un bien público global es violado nos damos cuenta de su existencia. Por ejemplo, en los últimos años, cuando los cruceros empezaron a ser secues-trados frente a la costa de Somalia se hizo muy visible la importancia vital de la seguridad de los turistas internacionales como un bien público global.6
Esferas de autoridad
En el proceso de hacer frente a los problemas regionales o mundiales, los actores estatales, intergubernamentales y no estatales tienen que constituir nuevas esferas de autoridad. En cuanto 4.
Véase, por ejemplo, Held y McGrew 2002; Keohane 2002; Prakash y Hart 1999.
5.
Para el concepto de vacío de gobernanza, véase Reinicke y Deng 2000.
6.
Para el concepto de gobernanza global como productora de bienes públicos globales, véase Ruggie 2004; Kaul, Grunberg y Stern 1999.
240
a la autoridad, la gobernanza global se encuentra situada entre una estructura inadecuada y otra inexistente: los gobiernos nacionales y el gobierno mundial. Por un lado, como se mencionó, los gobiernos encuentran límites territoriales reales a su autoridad. A menos que deseen violar el derecho internacional o entrar en conlicto con otros gobiernos, están verdaderamente limitados en su capacidad de extender su autoridad más allá de sus propias fronteras. En este sentido, en términos de autoridad, la gobernanza puede incluir al gobierno; sin embargo, no son sinónimos. Por otro lado, como los partidarios del Realismo nos recuerdan constantemente, la política global se deine por la anarquía o la ausencia de un gobierno mundial que impone su jerarquía sobre los estados (véase el capítulo 2). En consecuencia, en términos de la construcción de instancias de autoridad, la gobernanza global es más que el gobierno nacional y menos que el gobierno mundial.
Para James Rosenau, la gobernanza consiste en la construcción de esferas de autoridad. Según Rosenau, tener autoridad puede entenderse como ser “reconocido con derecho de gobernar y de emitir directivas que son seguidas por los afectados de dichas directivas”. De acuerdo con David Lake, autoridad implica “un contrato social en el que un gobernante ofrece un orden político de valor para una comunidad a cambio del cumplimiento por parte de los gobernados de las normas necesarias para producir ese orden”.7
Como Rosenau destaca, la prueba crucial para la existencia de una esfera de autoridad es el cumplimiento por parte de los gobernados. De acuerdo con Weiss y Thakur, el cumplimiento es uno de los vacíos cruciales en la gobernanza global contemporánea.8 Sus problemas se pueden analizar en tres vertientes: la implantación, el seguimiento y la ejecución. De manera similar, Kahler relaciona la autoridad con la eicacia institucional.9 Esto incluye tres capacidades: la centralización de la gestión de un área temática en particular en lugar de la competencia institucional y difusión; la legalización, que consiste en crear la precisión y la obligación de las iniciativas, y la delegación de autoridad de los gobiernos a las organizaciones intergubernamentales y sus burocracias (véase el capítulo 13).
Las esferas de autoridad pueden asumir varias formas según los actores que las conforman. El transgubernamentalismo contempla el establecimiento en una determinada área temática de redes entre los empleados públicos de dos o más estados que se orientan a la política o la toma de decisiones y que tienen el in pragmático de aumentar la cooperación cotidiana y eicaz entre ellos.10 Por ejemplo, la Iniciativa Mérida pretende aumentar la autoridad de los estados miembros más allá de sus propias fronteras en la lucha contra el narcotráico y el crimen organizado, mediante el fomento de la cooperación diaria y la coordinación entre los funcionarios de diversas autoridades judiciales y organismos de seguridad de México, América Central, República Dominicana y Estados Unidos.
El supranacionalismo implica la sesión de la autoridad real por parte de los gobiernos a una organización intergubernamental u otra institución internacional formal. El ejemplo más citado y complejo de esta modalidad es la Unión Europea, que ejerce una considerable autoridad sobre sus ciudadanos en ámbitos de política monetaria, política de medio ambiente, protección 7.
Rosenau 2002, 72; Lake 2010, 587.
8.
Weiss y Thakur 2010.
9.
Kahler 2009.
10. Slaughter 2004.
241
del consumidor y justicia.
No todas las esferas de autoridad que se crean son transgubernamentales o intergubernamentales, es decir, no es exclusiva la participación de los actores públicos. Una narrativa muy importante en la historia de la gobernanza global es la de la cantidad de formas de gobernanza privada que han surgido. Gran parte de la construcción de reglas tiene lugar más allá de las fronteras estatales por parte de los actores no estatales, incluidas las organizaciones no gubernamentales, sindicatos, grupos religiosos y empresas multinacionales.11 Así, en 2008 la atención mundial se centró en el fenómeno de la gobernanza privada debido a los acontecimientos que condujeron a la crisis inanciera mundial, cuando las estructuras de autoridades transnacionales privadas, constituidas por bancos internacionales, compañías de seguros y agencias de caliicación de riesgo crediticio, fueron incapaces de prevenir el devastador daño económico y inanciero causado por una serie de actividades excesivamente especulativas.
Es importante destacar que los ines de la creación de esferas de autoridad son diversos.
Aquí es donde el fenómeno puede tener su lado oscuro. No todas las estructuras de autoridad transnacionales comparten el noble objetivo de resolver problemas globales o de producir los bienes públicos necesarios. Colocar el concepto de autoridad en la ecuación de la gobernanza global nos recuerda que vivimos en un mundo donde el poder y la riqueza son inequitativos entre los países y en los mercados. En consecuencia, las esferas de autoridad también están relacionadas con el ejercicio del poder, así como con la búsqueda de ganancias privadas y egoístas. La cuestión de la autoridad problematiza el análisis de la gobernanza.
Conjunto de actores
Un distinto conjunto de actores forma cada instancia de gobernanza. Algunos han argumentado que los nuevos retos que plantea la globalización han hecho cada vez más difícil que las instituciones tradicionales gubernamentales e intergubernamentales creadas en la posguerra respondan de manera eicaz a problemas contemporáneos regionales y globales.12
Aunque gran parte de la gobernanza global se basa en esquemas multilaterales en los que participan representantes del estado y burócratas internacionales, muchos expertos airman que cada vez se requieren más arreglos de gobernanza policéntricos, complejos o multisectoriales que promuevan la participación de una amplia gama de actores no estatales.13 Por ejemplo, las agencias no gubernamentales de ayuda desempeñan un papel vital en la prestación de auxilio en situaciones de emergencia humanitaria. Organizaciones de vigilancia como Amnistía Internacional y Human Rights Watch, los medios de comunicación globales y las redes sociales cumplen un papel decisivo en el suministro de información y testimonios que atraen la atención internacional a las hambrunas, graves violaciones de los derechos humanos y crímenes de lesa humanidad.
Las fundaciones ilantrópicas privadas contribuyen con importantes fondos para la solución de una serie de problemas urgentes, desde la pobreza hasta la pandemia del VIH-SIDA.
Estos diferentes actores no estatales tienen el potencial de aportar recursos valiosos, tales 11. Cutler et al. 1999.
12. Koenig-Archibugi 2010; Kahler 2009.
13. Koenig-Archibugi 2010; O’Brien, Goetz, Scholte y Williams 2000; Scholte 2010.
242
como experiencia, conocimiento, espíritu emprendedor, inanciamiento y legitimidad a los esfuerzos de gobernanza. Debe subrayarse el hecho de que la gobernanza como proceso político se constituye por medio de redes de actores transnacionales e internacionales.
Arquitectura de gobernanza global
La gobernanza global crea instituciones internacionales o transnacionales, es decir, conjuntos de reglas formales e informales vinculados con áreas temáticas especíicas. En otras palabras, la gobernanza global diseña y ediica arquitectura de gobernanza. Según Biermann, Pattberg, van Asselt y Zelli, el término se deine como “el sistema particular de las instituciones públicas y privadas que son válidas u operativas en un área temática especíica de la política mundial”.14 Como David Held y Anthony McGrew reieren, las instituciones de gobernanza tienen una “geometría variable” de acuerdo con las particularidades de cada área temática especíica, global o regional.15 Estas instituciones pueden incluir organizaciones, regímenes, leyes y regulaciones, normas, principios y procedimientos de toma de decisiones.
Aun cuando en microtérminos el diseño de la gobernanza diiere con los problemas y con las regiones, también han aparecido patrones generales. Por ejemplo, se ha producido una importante tendencia mundial y regional de la multilateralización de la gobernanza global o a la proliferación de instituciones multilaterales formales e informales como la principal respuesta gubernamental a los problemas de gobernanza. América Latina no es ajena a este fenómeno.
Desde 1948, la Organización de Estados Americanos ha sido el principal foro multilateral para la gobernanza regional en el hemisferio occidental. En los últimos años, su autoridad ha sido desaiada por la creación de nuevas organizaciones regionales y subregionales, como la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA), la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) y la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR).
Como se mencionó, también hay una tendencia general al aumento de la gobernanza privada mundial o regional, en particular en la economía y las inanzas. Refuerza este argumento que hay invariablemente una amplia mezcla de lo público y lo privado, del estado, las organizaciones intergubernamentales y los actores no estatales en la formación de nuevas instituciones de gobernanza.
Proyecto liberal histórico
Hay una convergencia entre defensores y opositores en cuanto a que ambos consideran la gobernanza global como un proyecto liberal histórico. Al poner énfasis en la cooperación mundial y regional, la promoción del derecho y la regulación internacional, así como la construcción de instituciones internacionales, la gobernanza global como fenómeno del mundo real es profundamente liberal. Su relación con la propagación y la reforma de un orden capitalista global político y económico también la deine como liberal (sobre el liberalismo, véase el capítulo 3).
Aunque el término gobernanza global, similar a la globalización, se reiere a la constelación liberal de instituciones y actividades de gobernanza que han surgido en las últimas décadas, 14. Biermann, Pattberg, van Asselt y Zelli 2009, 15.
15. Held y McGrew 2002b, 9.
243
éstas tienen importantes antecedentes históricos que se remontan al siglo XIX. Por ejemplo, en el siglo XIX se sembró la semilla de la arquitectura inanciera y económica mundial liberal cuando se consolidaron el dominio de la libra esterlina y el patrón oro, el laissez faire y la extensión del núcleo del estado liberal.16
En el periodo de entreguerras, los países occidentales hicieron su primer intento de crear una organización verdaderamente global para la gobernanza política mundial: la infructuosa Liga de las Naciones. La gobernanza global contemporánea está levantada sobre los pilares multilaterales de la gobernanza económica y política creada en los años inmediatamente posteriores al inal de la Segunda Guerra Mundial, las llamadas instituciones de Bretton Woods (el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio) y el sistema de las Naciones Unidas.17
Hay un intenso debate en cuanto al futuro de la gobernanza global y si eventualmente emprenderá caminos menos liberales. El declive del poder de Estados Unidos y el aumento análogo de las potencias emergentes, como los países BRICSAM (Brasil, Rusia, India, China, Sudáfrica y México), así como un cambio cada vez más reconocido de un mundo unipolar a uno multipolar e incluso no polar (que combina fuentes de poder estatal y no estatal) alimentan este debate. Incluso algunos se preguntan si China, como poder totalitario, moverá la gobernanza global en direcciones más autoritarias.
En este debate, John Ikenberry confía en que el futuro de la gobernanza global seguirá siendo liberal. Argumenta que históricamente, la gobernanza global ha sido “liberal e internacional” además de muy adaptable a los cambios en la estructura global de poder, como el ocurrido con el declive de las potencias europeas del siglo XIX y el surgimiento de la hegemonía estadounidense después de la Segunda Guerra Mundial. También considera una mayor interdependencia mundial económica y en seguridad como imperativos que aumentarán la cooperación internacional entre los estados, independientemente de los cambios de poder y de polaridad. En las últimas décadas, el capitalismo global se ha caracterizado por la expansión tanto de oportunidades como de beneicios para algunas economías de mercado emergentes, especialmente entre los países BRICSAM, y no sólo entre los estados beneiciarios occidentales tradicionales, lo que ha convertido a los anteriores en actores con un interés en respaldar la actual gobernanza económica mundial.
La crisis del peso mexicano de 1995, las crisis en Rusia, Brasil y Asia en 1998 y 1999, así como la más reciente crisis económica y inanciera internacional que comenzó en 2008, son recordatorios de la vulnerabilidad compartida entre todas las economías en el sistema global.
Una gran cantidad de amenazas reales a la seguridad mundial, como el cambio climático, las pandemias, los estados fallidos, grupos paraestatales radicales armados y la proliferación de armas, afecta a todos los gobiernos y, por consiguiente, también requiere la continua cooperación internacional.
Ante la posibilidad de estilos de gobernanza más autoritarios en caso de que China fuera cada vez más inluyente, Ikenberry nos recuerda que la democracia sigue siendo el único sistema verdaderamente legítimo de gobierno en el planeta.18
16. Sobre la creación del orden liberal mundial del siglo XIX, véase Polanyi 2004.
17. Para la historia de la gobernanza global, véase Murphy 1994.
18. Ikenberry 2011.
244
¿Nuevo paradigma?
La gobernanza global es cada vez más reconocida como una nueva y distinta perspectiva, o incluso paradigma, para el estudio de las RI. Según Klaus Dingwerth y Philipp Pattberg, la gobernanza global se diferencia de los enfoques tradicionales de las RI en cuatro aspectos.
En primer lugar, a diferencia de las escuelas más antiguas como el Realismo y el Liberalismo, que conceden la prioridad al análisis del estado y las RI como el ámbito de los asuntos interestatales, la gobernanza global no preestablece una jerarquía entre los actores de la política internacional y señala una mayor atención al papel de los actores no estatales. En segundo término, la gobernanza global no separa lo internacional de lo nacional, sino más bien concibe la política mundial como un sistema multinivel en donde lo local, nacional, regional y global están interconectados. En tercer lugar, a diferencia de los enfoques tradicionales, la gobernanza global no airma una sola lógica general o principio, tal como la política de poder, sino que reconoce la heterogeneidad de formas, mecanismos y ines de gobernanza. En cuarto lugar, la gobernanza global pone el énfasis en la diversidad de las formas de autoridad, lo que abre la posibilidad de que haya esferas de autoridad en las que los estados y los actores intergubernamentales tengan una pequeña o nula participación.19
Del mismo modo, Michael Barnett y Kathryn Sikkink sugieren que la aparición del estudio de la gobernanza global representa un cambio de paradigma de las RI tradicionales, con su gran narrativa de anarquía. Dicha narrativa no puede explicar el mundo complejo y heterogéneo en el que vivimos. En sus palabras: “La gobernanza global se reiere a la forma en la que los diversos actores trabajan juntos para mantener el orden y lograr metas colectivas. En consecuencia, el estudio de la gobernanza global consiste, en última instancia, en el cómo se crean, se producen, se mantienen y se ainan las reglas, y cómo estas reglas controlan la acción internacional, transnacional y, cada vez más, local.” Para Barnett y Sikkink, las RI se han convertido en una disciplina centrada en la gobernanza de una sociedad global.20
Sin embargo, y como se señaló, la gobernanza global tiene una larga asociación en el “mundo real” con instituciones y prácticas liberales, lo cual deja en tela de juicio para sus críticos si realmente se puede considerar un nuevo paradigma, o simplemente una modernización de la teoría del Liberalismo.
Los límites de la gobernanza global
Los acercamientos a la gobernanza global han provocado numerosas críticas. Una cuestión importante para los estudiantes de la gobernanza global es si las opiniones de sus defensores y opositores, en última instancia, pueden reconciliarse.
Los expositores de la gobernanza global han hecho sus propias críticas sobre la eiciencia y el desempeño de los arreglos de gobernanza. Como Thomas G. Weiss y Ramesh Thakur señalan, hay un rezago en la capacidad de las instituciones de gobernanza global de proveer una respuesta eicaz ante el surgimiento de problemas transnacionales, regionales o globales.21
Es posible mencionar dos ejemplos para ilustrar el argumento.
19. Dingwerth y Pattberg 2006.
20. Barnett y Sikkink 2008.
21. Weiss y Thakur 2010, 4.
245
En primer lugar, a pesar de los llamamientos de varios gobiernos y expertos para crear una estructura de gobernanza más eicaz y fortalecida en el ámbito de las inanzas y de la economía mundial, tras la crisis inanciera internacional de 2008, relativamente poco se ha hecho en este sentido con la posible excepción de la creación del G-20 como el grupo multilateral ( steering committee) que trabaja en forjar una nueva dirección para la economía global. En segundo lugar, a pesar de que existe un consenso general de que el cambio climático ha ido empeorando, poco se ha hecho en términos de medidas decisivas necesarias para resolver el problema.
Como escribieron Richard Samans, Klaus Schwab y Mark Malloch-Brown: “La vieja manera de abordar el problema, organizar una cumbre, emitir una declaración, comenzar un nuevo programa de gobierno, ya no funciona.”22
Weiss y Thakur airman que el desempeño de la gobernanza global se ve obstaculizado por cinco vacíos. El primero es la falta de conocimientos. A menudo, la falta de información esencial impide una eicaz toma de decisiones. La segunda laguna es a menudo la falta de estructura normativa adecuada. Por tanto, para resolver los nuevos desafíos globales y regionales, los actores tienen que crear nuevas normas donde había pocas. El tercer vacío es político.
Muchas veces, o no hay políticas o son la causa de los problemas de gobernanza. En cuarto lugar, son evidentes las brechas institucionales. Se ofrecen soluciones informales para salir del paso o como medidas urgentes, en lugar de crear instituciones internacionales más formales y duraderas con importantes recursos y autonomía. Por último, el cumplimiento resulta una grave laguna en el desempeño de la gobernabilidad mundial y es la prueba deinitiva para saber si se han creado o no esferas de autoridad eicaces.23
Como es obvio, las críticas más graves de la gobernanza global provienen de sus detractores. Ellos señalan al menos cuatro grupos principales de carencias: el carácter neoliberal de la gobernanza global, la invisibilidad de poder y de política, la ceguera de género y problemas de déicit democrático y de legitimidad. En primer lugar, muchos críticos han acusado a la gobernanza global contemporánea por ser neoliberal. Mientras que su carácter liberal es visto por muchos de sus defensores como una cualidad redentora, otros lo ven como profundamente problemático. Para ellos, la estructura de gobernanza económica mundial ha trabajado para concentrar la riqueza y el poder en manos de una plutocracia global emergente, es decir, los más ricos de las élites, en detrimento de los desfavorecidos y los pobres del mundo. Además, las instituciones inancieras internacionales ayudan a proporcionar una red de seguridad para los bancos internacionales y corporaciones multinacionales. Al encontrarse en problemas, como sucedió en 2008, muchos fueron rescatados socializando sus enormes deudas, de tal manera que la carga se colocó sobre los hombros de los gobiernos y sus contribuyentes, y prácticamente nada sobre las entidades bancarias.
Esta crítica de la economía política mundial llama la atención sobre el hecho de que la gobernanza global implica cuestiones vitales de distribución: quién obtiene qué, dónde, cuándo, por qué y cómo (véase también el capítulo 5). La gobernanza global no se limita necesariamente a resolver problemas colectivos en beneicio de la igualdad de todos, sino que crea ganadores y perdedores, así como incluye a algunos y excluye a otros en términos de participación y beneicios.24
22. Samans, Schwab y Malloch-Brown 2011.
23. Weiss y Thakur 2010, 7-23.
24. Para críticas a la gobernanza global desde el punto de vista de la economía política internacional, véase 246
En segundo lugar, el discurso liberal de la gobernanza global tiende a ocultar el poder y la política subyacentes. Por ejemplo, el informe de la Comisión sobre Gobernanza Global de 1995, Our Global Neighborhood, que fue uno de los primeros estudios con una perspectiva de la gobernanza global, mostró una visión idílica en que la humanidad comparte un destino común frente a las amenazas mundiales, como si hubiera un mundo unido. De acuerdo con este acercamiento, lo que se requiere para resolver los problemas globales que nos aquejan es incrementar la cooperación internacional a una escala sin precedentes. Por su parte, en la jerga de la gobernanza global, términos como bienes públicos globales refuerzan la idea de que los ciudadanos de todo el mundo se beneicien por igual de la producción de estos bienes.
Cuando el poder y la política se añaden a la ecuación, comenzamos a observar que las instituciones de gobernanza global han estado dominadas históricamente por las principales potencias, y que no siempre han tenido ines benévolos o altruistas, sino que más bien han sido planeadas con un frío interés egoísta. Cuando la gobernanza global se yuxtapone a las estructuras internacionales del poder económico y político, empezamos a comprender que a menudo no funciona para el beneicio equitativo de todos, sino para los intereses de una minoría selecta.
El ejemplo más claro de cómo la gobernanza global puede trabajar para promover los intereses de unos cuantos por encima de los de muchos es el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, que ha sido controlado por sus cinco miembros permanentes: Estados Unidos, Francia, Gran Bretaña, China y el Reino Unido. Estos cinco poderes determinan la dirección de la gobernanza política mundial en materia de seguridad, a pesar del hecho de que la distribución del poder global ha cambiado radicalmente desde el in de la Segunda Guerra Mundial. Los críticos señalan que el predominio de la inluencia de Estados Unidos y de Europa Occidental durante el diseño de la arquitectura global, es decir, las Naciones Unidas y las instituciones inancieras de Bretton Woods, ha dado a estas instituciones una inclinación eurocéntrica duradera y sesgada en detrimento de otros países y regiones del planeta.
El discurso de la gobernanza global también tiende a volver invisible la política. Releja una mentalidad gerencial, técnico-administrativa y práctica para la resolución de problemas, con un enfoque institucionalista neoliberal sobre la superación de los problemas de acción colectiva y las barreras a la cooperación internacional. Desde luego, todos los procesos de gobernanza son intensamente políticos, pero la política está a menudo ausente en el análisis de la gobernanza global.25
En tercer lugar, las investigadoras feministas de las RI advierten que la gobernanza global también está ciega respecto a la cuestión de género. Es decir, se presta poca atención a cómo los procesos y las instituciones de gobernanza global relejan y refuerzan las relaciones de género entre hombres y mujeres, así como las concepciones de la masculinidad y la feminidad en todos los niveles geográicos. Esta es una grave omisión cuando uno considera que la mayoría de las posiciones de autoridad clave en la arquitectura de la gobernanza mundial están ocupadas por hombres. No obstante la dominación masculina, cómo se ejerzan el poder y la autoridad en los esquemas de la gobernanza está muy vinculado al género. La manera en que las autoridades tratan de resolver los problemas globales o regionales también releja nociones Hewson y Sinclair 1999; Overbeek et al. 2010.
25. Véase Barnett y Duvall 2005.
247
predominantes de lo masculino y lo femenino. Las áreas de gobernanza, desde la seguridad, la economía y las inanzas globales, hasta el cambio climático, se constituyen socialmente con una visión de género que afecta las prioridades y la solución de estos desafíos (véase el capítulo 6).26
Por último, la gobernanza global ha sido criticada por su déicit democrático y problemas de legitimidad. Los gobiernos y sus representantes diplomáticos toman muchas decisiones globales y regionales cruciales en materia económica, política o ambiental sin una consulta previa o participación de las mismas personas afectadas por estas decisiones, así como casi sin rendir cuentas. Un ejemplo fue el intento de los gobiernos de todo el mundo de negociar un nuevo tratado internacional sobre inversión durante la década de 1990, el Acuerdo Multilateral de Inversiones.
El objetivo del tratado fue crear un nuevo régimen global para la inversión que uniformara el tratamiento a los inversionistas internacionales y sus inversiones. Las negociaciones ocurrieron en secreto y no alertaron a la población mundial de la posibilidad de que el acuerdo socavara los sistemas de protección social, laboral y ambiental de los países irmantes a favor de condiciones de inversión más libres. Gracias a la iltración de una copia del borrador del acuerdo por obra de una red de grupos de la sociedad civil, los medios internacionales llamaron la atención sobre su verdadera naturaleza y catalizaron una condena internacional generalizada que culminó en la extinción de la iniciativa.
La frecuente falta de participación de los afectados por la gobernanza global no es más que un factor que contribuye a los problemas de legitimidad. Los críticos señalan a menudo que las instituciones líderes de la gobernanza global también tienen una inclinación predominante por los intereses y beneicios de un selecto grupo de países occidentales y corporaciones multinacionales, y en contra de los países y pueblos del Sur Global. Durante mucho tiempo, el Fondo Monetario Internacional ha sido objeto de esa crítica, sobre todo desde Latinoamérica.27
A manera de conclusiones: El estudio de la gobernanza
global en América Latina
Curiosamente, el análisis de la gobernanza global entre los académicos latinoamericanos ha sido escaso.28 No se debe a la falta de demanda, puesto que un número signiicativo de problemas globales y regionales con consecuencias importantes para los latinoamericanos se prestan para dicho análisis, tales como el crimen organizado, el narcotráico, la trata de personas, la migración transnacional, el riesgo de enfermedades infecciosas, la persistencia de la pobreza y desigualdad, y el calentamiento de la atmósfera.
La escasez de análisis académicos latinoamericanos exige una explicación. Hay por lo menos tres causas de esta situación. En primer lugar, en años recientes muchos líderes e intelectuales latinoamericanos han sido severos críticos del sesgo neoliberal y de la inclinación estadounidense o eurocéntrica de la gobernanza global contemporánea. Como se señaló, el 26. Véase Rai y Waylen 2008; Meyer y Prügl 1999.
27. Sobre los retos de participación y legitimidad de la gobernanza global, véase Held y Koenig-Archibugi 2004; Scholte 2011.
28. Algunas importantes excepciones son Icaza 2010; Maggi y Messner 2002, y Phillips 2001, 2005.
248
surgimiento de la gobernanza global ha sido relacionado históricamente con el liberalismo económico y político, así como con la creación de instituciones económicas y políticas durante el periodo de la posguerra dominadas por Estados Unidos. Poco después de que los estudios sobre gobernanza global comenzaron a tener un mayor protagonismo en Occidente en la década de 1990, las elecciones en gran parte de América Latina llevaron al poder a gobiernos de izquierda con una inclinación antiliberal y crítica de Estados Unidos.
El sueño liberal idealista de una aldea global con un destino común no tuvo mucho eco en la mayoría de las élites e intelectuales de América Latina: estas élites comparten una memoria colectiva sobre los excesos y abusos por parte de Estados Unidos cuando dominaba abiertamente la región, las asimetrías del poder, y las instituciones de gobernanza tales como la OEA o el FMI, las cuales son percibidas como vehículos para la promoción del gobierno y de los intereses privados de Estados Unidos en la región.
Segundo, hasta hace muy poco los investigadores latinoamericanos no enfocaban su análisis de las RI sobre los elementos que se combinan para el estudio de la gobernanza global.
Como explica Arlene Tickner en el capítulo 8, la región ha tenido una fuerte tradición de análisis internacional sistémico y estructural, como se releja en las perspectivas de la Teoría de la Dependencia, de la Autonomía Periférica y del Realismo Periférico. De hecho, estudios recientes sobre los regionalismos de América Latina demuestran que esta tendencia sistémica estructural goza de buena salud (véase el capítulo 14). Estos estudios hacen algo semejante a un análisis de gobernanza; sin embargo, su énfasis analítico contrasta signiicativamente con la orientación institucionalista y centrada en los actores de dicho análisis.29 Para que la gobernanza global prospere en América Latina, primero debe darse mayor atención académica a las instituciones internacionales, para las cuales no existe una fuerte tradición analítica.30
Por último, los académicos han puesto mayor interés en la problemática de gobernabilidad de los países de América Latina que en la gobernanza global y regional.31 Esto es, muchos académicos enfocan sus análisis en los desafíos internos que enfrentan los gobiernos electos de la región en su intento por gobernar: presiones de los actores de la sociedad civil, situaciones de gobiernos divididos e instituciones políticas débiles que carecen de legitimidad y recursos. Aun cuando la fuerte tradición de análisis de gobernabilidad en América Latina ha demostrado un creciente interés en cómo la globalización afecta la capacidad de los gobiernos para actuar, ésta no equivale a la gobernanza, porque no hace hincapié en la construcción de esferas de autoridad transnacionales y multinivel. Sin lugar a dudas, muchos países de América Latina continuarán enfrentando serios retos internos de gobernabilidad que quizás impidan la futura promoción del análisis de la gobernanza.32
Aunque la atención académica ha sido escasa, esto no signiica que la gobernanza global 29. Véase, por ejemplo, Cienfuegos y Sanahuja 2010; Riggirozzi y Tussie 2012; Serbin, Martínez y Ramanzini 2012.
30. En años recientes ha comenzado a existir mayor interés académico en las instituciones internacionales en el contexto de América Latina. Véase, por ejemplo, Herz 2011; Legler y Santa Cruz 2011; Rojas Aravena 2012.
31. Algunas veces los autores se reieren a gobernanza como sinónimo de gobernabilidad. Véase Grugel y Riggirozzi 2009.
32. Para conocer un ejemplo de estudios de gobernabilidad en América Latina, véase Carrillo Florez 2000; PNUD y OEA 2010; Rojas Aravena y Álvarez-Marín 2011.
249
y regional del mundo real no esté llevándose a cabo en el contexto de América Latina. De hecho, éstos son buenos tiempos dentro de la región en cuanto a las perspectivas futuras para la gobernanza global y regional. La inluencia política y económica de Estados Unidos se ha deteriorado en los últimos años, lo que ha abierto la posibilidad real de que las élites de América Latina asuman un control de la gobernanza de la región, en condiciones sin precedentes de autonomía relativa ante Estados Unidos.
La proliferación de nuevas organizaciones regionales y subregionales, tales como ALBA, CELAC y UNASUR, proporcionan un anclaje potencial para una arquitectura de gobernanza autónoma. El crecimiento económico, así como el descubrimiento de importantes reservas energéticas en los últimos años, son un buen pronóstico en América Latina en términos de los recursos materiales necesarios para la solución a los retos de la gobernanza en la región.
Tres países de América Latina, Argentina, Brasil y México, son miembros del G20, una instancia internacional que muchos consideran como el escenario de los actuales esfuerzos internacionales para rediseñar la gobernanza global en el siglo XXI. Dependerá ahora de los latinoamericanos desarrollar sus propias herramientas analíticas para evaluar el futuro de la gobernanza global y regional, y el papel que desempeñen en ella.33
33. Sobre los desafíos de la gobernanza global y regional para América Latina, véase Legler 2011.
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