De acuerdo al análisis presentado en el capítulo previo, Costa Rica pertenece al régimen de bienestar estatal-proteccionista, es decir, un régimen con alta presencia del Estado en el manejo colectivo de los riesgos, con relativa formalización de la fuerza de trabajo y con un alta presencia de familias llamadas “nucleares”, es decir, integradas por personas adultas, hijos e hijas pequeños(as) o jóvenes.
El diseño actual de la política pública responde básicamente a la arquitectura del momento previo a las reformas, con componentes de individualización del financiamiento y los beneficios, que todavía actúan de manera complementaria y son relativamente pequeños.
Costa Rica ocupa el cuarto lugar en cuanto a desarrollo humano en América Latina. Al igual que Chile, es parte de un régimen de bienestar en el que la política pública tiene un importante papel en la vida de millones de personas, tanto a través de la prestación de servicios públicos como de la regulación de los servicios privados. A diferencia de Chile, en Costa Rica la prestación pública de servicios tiene mayor protagonismo frente a la privada: mientras que en promedio, en el 2003, una persona chilena obtenía similar cantidad de recursos en servicios sociales públicos que los que gastaba en servicios privados, en Costa Rica, el gasto privado era solo del 0,3% del servicio público. En Segunda parte • Hallazgos
147
Costa Rica la importancia del gasto público es además muy alta entre los sectores medios y el componente solidario está presente en la salud y las pensiones.
La expectativa sobre el manejo colectivo de los riesgos es también alta, como se ha reflejado en la resistencia a las reformas pro mercado. En el 2007 esta resistencia alcanzó su máxima expresión en un referéndum para decidir la suerte de un tratado de libre comercio con los Estados Unidos, que elimina los monopolios del Estado a través de la apertura de los mercados de las telecomunicaciones, electricidad y seguros.
1.1 Herencia: éxito y vulnerabilidad La incorporación de las demandas sociales y laborales alcanzó su momento crítico en la década de los cuarenta: una coalición de socialcristianos, comunistas y la iglesia católica lideró dicha incorporación que se tradujo en dos grandes piezas legislativas, el código de trabajo y las garantías sociales. La reacción oligárquica se reflejó en el fraude electoral de 196 y en la guerra civil de 198, en la que aquella inédita coalición se enfrentó con un movimiento liderado por José Figueres. Este movimiento era apoyado por los sectores dominantes de la oligarquía, molestos con la reforma social, pero también aglutinó a sectores medios y a pequeños y medianos empresarios.
Fue precisamente este movimiento el que ganó la contienda, aunque en lugar de revertir las reformas sociales, las complementó con un vuelco en el papel del Estado hacia una mayor intervención económica.
A partir de 1950 y hasta 1970, el país vivió una
“época dorada” (Solís, 1992) reflejada en un crecimiento económico sostenido y en una economía crecientemente diversificada, además, esta época estuvo caracterizada por una ampliación de la participación del Estado en el mejoramiento de las condiciones de vida de la población y por un régimen político basado en un sistema competitivo de partidos (Booth, 1989; Rovira, 2000). Así mismo, se produjo un acelerado 148
Domesticar la incertidumbre en América Latina desarrollo social. El país logró construir un avanzado Estado social en un contexto de relativo subdesarrollo (Sandbrook, Edelman, Heller, Teichman, 2006), el cual dependía del sector privado y de la intervención pública directa en áreas estratégicas como la banca, la infraestructura, los beneficios sociales, la energía y la producción de bienes (Mesa-Lago, 2000). Los resultados en el desempeño fueron sobresalientes: hacia finales de los años setenta, la reducción en la proporción de la población viviendo en condiciones de pobreza había sido impresionante como también lo había sido la distribución de los ingresos, el descenso de la mortalidad infantil y el aumento de la esperanza de vida.
El crecimiento económico se apoyó en dos estrategias básicamente: las exportaciones tradicionales de café y banano y el impulso estatal a la industrialización mediante el proceso de sustitución de importaciones.
Esta última promovió una transición en la economía del país, pasando de una puramente rural hacia otra que daba prioridad a las actividades secundarias y terciarias.
Hacia fines de los setenta también, la estrategia modernizadora había dado lugar a una red de comunicación nacional e internacional constituida por dos principales puertos (en el Atlántico y el Pacífico), aeropuerto e infraestructura en telecomunicaciones que conectaba al país con el mundo y le facilitaba una extensa variedad de financiamiento y servicios comerciales.
Entre 1958 y 1962, el 70% de la inversión pública se dirigió hacia la energía y el transporte, mientras que un 25% a la política social (Solís, 1992). Esta última se manifestó en una extensa y compleja red de instituciones que con sus servicios, alcanzó a la mayoría de la población, en particular la rural y aquella en condiciones de pobreza. La inversión social se enfocó en la universalización de la educación primaria y secundaria, así como en la ampliación del acceso a los servicios de salud, producto de la combinación de los servicios del seguro social con los programas no contributivos.
También la inversión social incluyó la ampliación de la Segunda parte • Hallazgos
149
cobertura de las pensiones, la creación de subsidios a la vivienda y la ejecución de programas de combate a la pobreza que preceden, en casi 10 años, a los fondos de emergencia creados en distintos países de América Latina con posterioridad a la crisis de los ochenta (Trejos, 1993).
La inversión pública dio importantes frutos. Entre 1950 y 1980 la mortalidad infantil disminuyó de 87 a 29 por cada 1000 habitantes, mientras que la expectativa de vida pasó de 56 a 73 años (Rosero-Bixby y Caamaño, 198). El seguro social mejoró su cobertura del 21% en 199 al 51% en 1971. El empleo público aumentó de 1700 en 1950 a 0.000 en 1962 y 70.000
en 197. Además la institucionalidad pública contribuyó a disminuir la brecha urbano-rural y a crear un sentido de pertenencia nacional (Sandbrook, Edelman, Heller, y Teichman, 2006).
Como resultado de estas transformaciones, se produjo una expansión cuantitativa de los estratos socio-ocupacionales medios, una amplia movilidad intergeneracional y una importancia cualitativa de las clases medias. La ampliación de “...las oportunidades de empleo, educación y de atención de la salud que se le ofrecieron a numerosísimos grupos del conjunto de la sociedad, fueron rasgos principales de la dirección de este estilo… modernizador, mesocrático e incluyente.”
(Rovira, 200:5).
El éxito de las décadas previas arrastró una considerable vulnerabilidad. En los años setenta, en el marco de la crisis económica mundial, el ritmo de la inversión extranjera fue gradualmente disminuyendo.
El país recurrió cada vez más al endeudamiento externo, principalmente procedente de la banca comercial con tasas de interés variable (Rovira, 1987). La fuerte caída en los precios del café afectó considerablemente los ingresos del país y junto con el alza de los precios del petróleo impactó negativamente en la balanza de pagos del país. El resultado fue una crisis financiera, que si bien se desencadenó por estos factores, tenía 150
Domesticar la incertidumbre en América Latina raíces en las limitaciones del modelo de exportación agrícola que había servido al país durante mucho tiempo (Rojas, 1981). Hacia finales de los setenta, la crisis externa provocó una crisis interna: el Estado se había extendido tanto que demandaba una gran cantidad de recursos, ahí la edificación estuvo en riesgo de desmo-ronarse. En efecto, la “edad de oro” llegaba a su final, como lo mencionó un analista fue “el final de la fiesta”
(Feinberg, 198; traducción propia).
1.2 Coyuntura crítica: liberalización “a la tica”
A principios de los ochenta, la situación económica era frágil y Costa Rica se encontraba bajo una creciente presión internacional para romper con el pasado y promover reformas de mercado (Clark, 2001). Entre 1978 y 1982 el PIB había caído en un 16%; el crecimiento económico pasaba del 6.2% (promedio de las tres décadas anteriores) a un -3% entre 1980 y 1982; por su parte la inflación aumentaba de un promedio de menos del 8% entre 1976 y 1979, a un 82% en 1982.
A inicios de la década de los ochenta, el déficit fiscal era del 1% del PIB y el desempleo, históricamente por debajo del 5%, superaba el 9%. Como resultado, la base social de seguridad fue rápidamente desmoronándose y extensos sectores medios se encontra-ron repentinamente empobrecidos (Céspedes, 198; Rovira, 1987; Solís, 1992).
Con el descontento hacia el gobierno de Carazo (1978-1982) como telón de fondo, en 1982 el Partido Liberación Nacional (PLN) ganó con un apoyo electoral aplastante y obtuvo 33 de los 57 escaños legislativos (Rovira, 1987). El presidente Monge pudo gobernar con un mandato apoyado en lo electoral y en lo legislativo pero también produjo un acercamiento con la oposición y consolidó un sistema bipartidista que se mantuvo en pie hasta las elecciones nacionales del 2002.
La situación geopolítica de la región fue determinante para explicar la rapidez con que Costa Rica superó Segunda parte • Hallazgos
151
la crisis económica (Solís, 1992). Centroamérica estaba sumergida en conflictos armados, tanto en Guatemala como en El Salvador y Nicaragua. Estos, y en particular la revolución sandinista, colocaron a Costa Rica en una posición privilegiada de cara a los intereses de Estados Unidos en la región. Fue en ese contexto que Costa Rica recibió fondos de cooperación y cré-
dito internacional de una magnitud sin precedentes.
Estados Unidos buscó que el país se aliara en la guerra contra Nicaragua, a lo cual Costa Rica respondió con una política formalmente neutral aunque relativamente permisiva en la realidad.
USAID, el FMI y la banca privada condicionaron la ayuda a la liberalización económica (Rovira, 198).
Promovieron el desmantelamiento del Estado empresario, las reformas en los servicios e instituciones públicas, el establecimiento de la banca privada y la creación de las instituciones privadas o semi-públicas en forma paralela a las altamente debilitadas entidades públicas. “La escala de ayuda de los Estados Unidos así como la manera de desembolsar esa ayuda estaba atada al cumplimiento de las reformas específicas, en donde de sobremanera se fortalecían aquellos sectores de la elite que simpatizaban con el neoliberalismo y se consideraban hostiles al modelo socialdemócrata”
(Sandbrook, Edelman, Heller y Teichman, 2006). De esta manera, la crisis económica cambió las relaciones de poder dentro del país a favor de una visión pro apertura. De manera que las mismas condiciones geopolí-
ticas que le dieron a Costa Rica una ventaja, hicieron al país altamente dependiente de la ayuda exterior y de la política de Estados Unidos, con el agravante de que, después de que la estabilización se logró y el pico del conflicto centroamericano se resolvió, la asistencia financiera comenzó a retirarse.
Paralelamente, actores políticos y económicos fundamentales se dividieron, apoyando o adversando las reformas económicas. Aunque los primeros se hicieron cada vez más importantes y más fuertes. Las protestas 152
Domesticar la incertidumbre en América Latina sociales de la primera mitad de los ochenta involu-craron sólo a pequeños grupos de personas. Durante ese período se desmantelaron los sindicatos del sector privado y los del sector público se debilitaron (CEPAS, 1990). Aún así, la liberalización económica prometía ser lenta: había que desmantelar un aparato institucional exitoso y con gran apoyo popular.
1.3 Legados: tensiones entre direcciones
y ritmos de cambio
El principal legado de la crisis de los ochenta fue el cambio de dirección del modelo de desarrollo, que pasó de un estilo de democracia social a una adopción selectiva del llamado “Consenso de Washington”, caracterizada por la atracción de inversión extranjera, la liberalización comercial y la promoción de las exportaciones (Rovira, 2000). El cambio fue un híbrido: se mantuvieron la mayoría de las instituciones existentes y se crearon nuevas. El desmantelamiento de lo viejo fue más gradual que la creación de las instituciones propias del modelo de promoción de las exportaciones, la que fue sistemática y muy rápida. Hacia finales de los noventa la nueva institucionalidad estaba creada.
Mientras la carga impositiva para financiar lo viejo y lo nuevo, desde 1990, se ha mantenido en un promedio del 13% del PIB, Costa Rica sigue siendo uno de los países de la región en los que la población tiene más expectativas acerca de los servicios públicos pero es también uno de los que recibe menos recursos.
¿Qué ocurre en términos de mercantilización, desmercantilización y familiarización del riesgo en Costa Rica?
1.3.1 Mercantilización con creciente desigualdad Entre 199 y el 2003 Costa Rica tuvo, junto con Chile, el promedio de crecimiento económico más alto de América Latina (.3%). El valor total de las exportaciones creció considerablemente pasando de US$1.676
Segunda parte • Hallazgos
153
millones en 1991 a US$5.277 millones en el 2002.
Además estas dejaron de concentrarse en el café y el banano, por el contrario se diversificaron. Hacia el año 2000 el país exportaba más de 3.000 productos de los cuales solamente 7 representaban el 53% del valor total de las exportaciones (piña, textiles, banano, café, medicinas y equipo médico) (PROCOMER, 2001). La diversificación productiva dio lugar a un crecimiento sostenido del PIB por habitante (ver gráfico .1), sin embargo, las exportaciones están altamente concentradas en pocas empresas: en el 2002 solo el 2% (1.75) de las empresas exportaban y, de esas, 600 concentraban el 98% del total de las exportaciones (PROCOMER, 2003).
gRáFiCo .1
Costa Rica: evolución del piB por habitante y de distribución del ingreso y la pobreza, 1990-2005
Fuente: CEPAL, 2007.
A lo largo de la década, la concentración en la distribución del ingreso se ha acentuado (ver gráfico .1).
Después de Uruguay, Costa Rica continúa teniendo la distribución del ingreso más equitativa de la región.
154
Domesticar la incertidumbre en América Latina Sin embargo, la tendencia es preocupante porque el ritmo de concentración es el mayor de América Central: en 1997 el coeficiente de Gini estaba entre 0.37 y 0.39
pero para 1999 había superado el 0.0 y en el 2001
alcanzó su punto máximo con 0.. Aunque en el 200
y 2005 bajó ligeramente, no ha vuelto a ubicarse por dejado del 0.0 (Estado de la Nación, 2005). Además, si consideramos únicamente la distribución primaria, el coeficiente de Gini pasó de 0.37 en 1988 a 0.8 en el 200 (Trejos, 2006). Paralelamente, la población bajo la línea de pobreza se redujo considerablemente a mediados de los noventa pero, desde entonces, se mantiene constante en torno al 20% de la población. Esto quiere decir que es constante en términos relativos y creciente en términos absolutos.
La concentración del ingreso y el estancamiento de la pobreza reflejan polarización de la estructura ocupacional e insuficiente generación de empleo formal. Se crean menos empleos formales de muy alta calidad mientras que aparece una mayor cantidad de empleos informales y de escasa calidad (Pérez Sáinz, Andrade-Eekhoff; Bastos y Herradora, 200). Aunque los empleos formales son más de la mitad, es mayor el crecimiento de los empleos informales (6.7% y 5.3%
del total de empleos creados, respectivamente). En el 2003, el desempleo fue de 6.3%, el mayor porcentaje de las últimas dos décadas y la subutilización de la fuerza de trabajo del 15%, comparado con un 10% en 1990. Dado que las exportaciones no tradicionales son generalmente intensivas en capital, ni estas ni el turis-mo han compensado la gran cantidad de empleos perdidos en la agricultura tradicional, dedicada al cultivo de granos básicos como maíz y frijoles. Además, el empleo público disminuyó del 17% en 1990 al 1% en el 2003.
Del lado de la oferta de trabajo, una importante característica del mercado laboral costarricense es la absorción de una significativa cantidad de población nicaragüense altamente concentrada en trabajos no calificados en la agricultura, la construcción y el servicio doméstico. Una Segunda parte • Hallazgos
155
segunda característica ha sido el aumento sostenido de la incorporación femenina al mercado de trabajo, con una tasa de participación que, entre 1995 y el 2006, pasó del 32% al 1% (Estado de la Nación, 2007).
1.3.2 Políticas sociales: servicios universales
devaluados y bajo presión de reforma Los salarios se han mantenido estancados y el poder adquisitivo de las familias no ha logrado recu-perar el nivel previo a la crisis económica. Sin embargo, dicha pérdida es parcialmente compensada por el ingreso social que obtienen en forma de transferencias y, más aún, de servicios.
A lo largo del período, la inversión pública social pasó del 1.5% en 1990 al 18.2% del PIB en 2002. En términos absolutos, la inversión social por habitante también continuó creciendo (ver gráfico .2), aunque sin recupe-rar los niveles previos a la crisis económica (Estado de la Nación, 200). La composición sectorial cambió, con un crecimiento en los rubros destinados a la educación y a las pensiones mientras que se experimenta una caída en la salud. La inversión pública en educación pasó del 3.8% en 1990 al 5.9% en 2003, ligeramente por debajo del 6% establecido en la Constitución Política. La educación básica pasó de representar el 55% del total de dicha inversión en 1990 al 70% en 2003 y el aumento de la matrícula universitaria fue en gran medida absor-bido por las instituciones privadas que aumentaron de 8 a 50. Si bien los recursos destinados al combate a la pobreza fueron considerables (alrededor del 1.5%
del producto interno bruto solo a través del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, FODESAF), la mayor parte de los recursos a los que accedieron las personas pobres de acuerdo con el ingreso, provinieron de los programas universales, particularmente de la inversión en educación.
La educación fue una prioridad, entre 1990 y el 2003 aumentó el personal y el número de escuelas.
156
Domesticar la incertidumbre en América Latina Actualmente el 90% de los niños y adolescentes matriculados, en la educación primaria y secundaria asisten a escuelas públicas. Sin embargo, se evidencia un serio problema de deserción escolar, sólo 3 de cada 10 estudiantes terminan la educación secundaria (Estado de la Nación, 200). La vivienda social se expandió a una tasa anual de %, virtualmente la misma tasa del crecimiento de los hogares. Los bonos de vivienda fueron un subsidio importante para la expansión de las soluciones de vivienda, aunque en gran medida el programa se utilizó de manera clientelista (Estado de la Nación, 200).
gRáFiCo .2
Costa Rica: evolución del gasto público social por habitante, 1990-200
Fuente: CEPAL, 2007.
A pesar de que formalmente los programas universales se mantuvieron, decayó su calidad y la oportunidad de acceso. La “emigración” de la clase media hacia el sector privado, en lo que a servicios de salud y educación se refiere, refleja las dificultades en el acceso y calidad de los servicios. La salida se evidencia Segunda parte • Hallazgos
157
incluso en los servicios de salud que forman parte de la seguridad social obligatoria para trabajadores/as asalariados/as y por cuenta propia. Un porcentaje de los que cotizan contribuye con los servicios públicos, pero también contrata servicios privados y, en muchos casos, hace co-pagos ilegales para, por ejemplo, acor-tar tiempos de espera (Martínez Franzoni y Mesa-Lago, 2003; Martínez Franzoni, 2005). De manera que las instituciones de bienestar social no han sobrevivido intactas a la reforma económica (Sandbrook, Edelman, Heller y Teichman, 2006).
De hecho, desde 1990 se promovieron reformas importantes en materia social que pueden considerarse
“híbridas”: reflejaron los esfuerzos, solo parcialmente exitosos, por aumentar la presencia del mercado en los servicios sociales. Por ejemplo, en pensiones, se creó un pilar de ahorro individual obligatorio para la población asalariada. Este es, sin embargo, pequeño con respecto al pilar de capitalización colectiva, incluye participación empresarial, y a diferencia de lo ocurrido en otros países, no implicó un mayor aporte a la seguridad social, sino que se financió a partir de contribuciones ya existentes (Martínez Franzoni, 2007). En salud, la reforma incorporó nuevos instrumentos de gestión y abrió camino a las empresas privadas dándoles una mayor presencia en la prestación de servicios de salud de la seguridad social. Sin embargo, la mayor parte de los servicios continúan prestándose en forma pública y varios de los privados pertenecen a la economía social (Martínez Franzoni y Mesa-Lago, 2003).
Costa Rica tiene la mayor esperanza de vida de América Latina (78.6 años) y la segunda tasa de mortalidad infantil más baja de la región (después de Cuba e igual que Chile), 10 por cada 1000 niños/as nacidos/
as vivos/as). La caída de la matrícula secundaria que se produjo en los años ochenta ha sido parcialmente superada, para lograr una cobertura del 60%, similar a la que existía antes de la crisis económica. Aún así, solo 3.6 de cada 10 estudiantes terminan la educación 158
Domesticar la incertidumbre en América Latina secundaria (Estado de la Nación, 200). Las pensiones contributivas cubren a menos de la mitad de la población económicamente activa. En general, a la población le va muy bien en términos de las condiciones de vida que reflejan inversión de largo plazo (como la esperanza de vida) pero no tan bien en aquellas que reflejan la inversión social actual (como la educación).
1.3.3 Familias: arreglos cambiantes con
servicios públicos inerciales
El principal legado de la coyuntura crítica fue la creciente incorporación de las mujeres al mercado de trabajo. Por lo tanto, existe una creciente cantidad de mujeres que, en distintos tipos de hogares, reparten su tiempo entre las jornadas de trabajo remunerado, de oficios domésticos y de cuido.
A diferencia de los otros tres países en los cuales la población espera poco del Estado, la población costarricense, pese a las múltiples críticas en su funcionamiento, ha mantenido altas expectativas sobre el papel del Estado en la asignación de los recursos. Si en 1988
el 70% de la población estaba en contra de privatizar la seguridad social y el 60% de privatizar la prestación de sus servicios, hacia fines de los años 90 esta opinión se mantenía e incluso había aumentado alrededor del 10% (Garita, 2003).
Si bien el Estado, a través de los programas sociales, está muy presente en la vida de los sectores medios y bajos, desde el punto de vista de las transformaciones de las familias, sus servicios plantean tres limitaciones. Primero, continúan estando principalmente dirigidos a un modelo de familia en la cual los hombres proveen ingresos y las mujeres cuidados. Así se refleja, por ejemplo, en los horarios de atención de las instituciones que ofrecen servicios de salud básicamente y, más en general, en la expectativa de contar con una persona adulta dedicada tiempo completo a gestionar las transferencias y servicios públicos (por ejemplo, Segunda parte • Hallazgos
159
participando en reuniones escolares o llevando a niños y niñas a la consulta médica durante el horario laboral). Se refleja también en una presencia mínima de los servicios de cuido, especialmente infantil, que compensen la salida de las mujeres del hogar. Un tercer elemento es la pérdida de calidad y oportunidad en los servicios públicos que ha tenido lugar durante la última década, lo cual conlleva procesos de mercantilización pero también de refamiliarización, que aún no han sido suficientemente estudiados.