Prawo ustawowe, prawo podustawowe, prawo konstytucyjne, prawo organiczne, prawo unijne, prawo regionalne i lokalne.
W dzisiejszych czasach – zwłaszcza gdy mowa o państwach europejskich i amerykańskich – twórcami prawa są w pierwszej kolejności krajowe parlamenty, zwane też legislaturami (rzadziej legislatywami), a w ograniczonym zakresie także prezydent, rząd, w tym jego przewodniczący i jego poszczególni członkowie, oraz ewentualnie monarcha. Ponadto twórcami prawa są dzisiaj również często sędziowie, w szczególności w systemach prawnych typu common law, jak również sami obywatele (adresaci prawa). To ostatnie dotyczy zarówno tworzenia prawa w wyniku przeprowadzanych w tym celu referendów, jak i na drodze zawieranych umów oraz wykształcania się prawnych zwyczajów.
Krajowe parlamenty mogą mieć różne nazwy, np. Kongres Stanów Zjednoczonych, Kneset, Kortezy Generalne, Alþingi, Storting. Współcześnie są one najczęściej jednoizbowe (tzw. unikameralizm) albo dwuizbowe (tzw. bikameralizm) – choć dawniej mogły mieć one izb więcej (był to tzw. wtedy trikameralizm, tetrakameralizm itd.). Z unikameralzimem mamy dzisiaj do czynienia np. w Norwegii, Danii, Grecji i Portugalii, a z bikameralizmem w Polsce (Sejm i Senat), Stanach Zjednoczonych Ameryki (Izba Reprezentantów i Senat), Niemczech (Bundestag i Bundesrat) i Zjednoczonym Królestwie Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Izba Gmin i Izba Lordów). Kompetencje drugiej izby, mimo iż bywa ona nieraz nazywana izbą wyższą, potrafią być jednak o wiele mniejsze niż kompetencje izby pierwszej. Na przykład w Polsce uprawnienia Senatu są na tyle skąpe, iż podejmuje się czasem dyskusję nad jego zlikwidowaniem z tego powodu. Niekiedy jednak, jak w Stanach Zjednoczonych i Belgii, kompetencje obu izb są do siebie zbliżone – w tym przewagę pod ich względem może mieć izba wyższa. Parlamenty z definicji są ciałami wieloosobowymi. Przy tym ich członkowie są wyłaniani – jeśli już nie w praktyce, to przynajmniej w teorii – w demokratycznych wyborach, reprezentując zazwyczaj odmienne środowiska i różne, niejednokrotnie skonfliktowane ze sobą grupy interesów, o których poparcie – zwłaszcza w okresie kampanii wyborczej – usilnie zabiegają. Parlamentarzyści z reguły przypisani są też do poszczególnych partii (ugrupowań) politycznych, mogąc ewentualnie stać się niezrzeszonymi członkami parlamentu na skutek wystąpienia ze swojej partii już po ogłoszeniu wyników wyborów. W przypadku większościowych ordynacji wyborczych na ogół tylko dwóm, trzem partiom udaje się wprowadzić swoich przedstawicieli do parlamentu. W razie zaś proporcjonalnych ordynacji wyborczych liczba partii mających reprezentację w parlamencie może być wyższa, nawet znacznie (np. takich partii może być siedem lub osiem). Wówczas też, by uzyskać większość, jaka potrzebna jest do skutecznego działania w parlamencie, partie w nim obecne są nieraz zmuszone do porozumienia się ze sobą i utworzenia tzw. koalicji. W państwach federalnych w ławach parlamentarnych, zwłaszcza w drugiej izbie, mogą zasiadać osoby reprezentujące poszczególne części składowe federacji. Osoby te mogą być przy tym wybierane nie bezpośrednio przez mieszkańców poszczególnych części składowych federacji, lecz przez legislatury tych części, jakie są wyłaniane przez takich mieszkańców w demokratycznych wyborach.
Parlamenty krajowe tworzą prawo głównie za pomocą ustaw, jakie są przez nie uchwalane w wyniku przeprowadzonej w nich dyskusji nad ich projektami, wprowadzania do tych projektów poprawek i uzupełnień oraz poddania ich pod głosowanie. W procesie legislacyjnym, jaki poprzedza wydanie ustawy, udział potrafią brać też osoby spoza parlamentarzystów. Są to przede wszystkim rząd i jego poszczególni członkowie, którzy często występują z propozycją przyjęcia danej ustawy, przedstawiając parlamentowi jej wstępny projekt i jego uzasadnienie. Bywają nimi też członkowie specjalnie powołanych komisji kodyfikacyjnych lub innych organów doradczych, którzy pomagają w opracowaniu tekstu i zasad, na jakich ma się opierać dana ustawa. W Polsce do organów takich należą zwłaszcza Rządowe Centrum Legislacji i Rada Legislacyjna, jaka działa przy Prezesie Rady Ministrów. Czasem także sami obywatele – ich dostatecznie liczna grupa – mają prawo wystąpić z propozycją przyjęcia przez parlament ustawy o określonym kształcie. Projekty ustaw, nad którymi toczy się lub będzie się toczyć dyskusja w parlamencie, są też często konsultowane z różnymi organami i instytucjami państwowymi oraz organizacjami społecznymi. Niewątpliwie jakiś wpływ na proces legislacyjny mają także przeróżni lobbyści, którzy – w tym z racji działalności gospodarczej/zawodowej, jaką wykonują – są zainteresowani konkretnymi, korzystnymi dla nich, rozwiązaniami ustawodawczymi1. Po uchwaleniu ustawy przez parlament (jego izby) prezydent lub ewentualnie monarcha dysponuje też nieraz prawem tzw. weta (veta). Po skorzystaniu z niego parlament ma najczęściej możliwość jego odrzucenia i może przyjąć zawetowaną ustawę jakąś większą niż wymagana do uchwalania ustaw większością głosów. W państwach, w których istnieją Trybunały (Sądy) Konstytucyjne, prezydent może też być uprawniony do skierowania nowo uchwalonej ustawy do takiego trybunału (sądu) w celu sprawdzenia jej zgodności z konstytucją, zanim jeszcze zostanie ona przez niego podpisana i ogłoszona.
Prawo tworzone przez rząd, jego przewodniczącego (premiera, kanclerza) i jego poszczególnych członków (ministrów) oraz prezydenta jest na ogół ustanawiane na podstawie ustaw i w granicach zakreślonych przez ustawy. Przy tym akty prawne wydawane przez te podmioty mają zazwyczaj charakter wykonawczy w stosunku do postanowień ustawowych, a ich ranga jest niższa niż tych ostatnich. Stąd tworzone nimi prawo można by nazywać „podustawowym”. Niektóre materie mogą być też wyłączone spod możliwości ich uregulowania nimi. Rzadko kiedy prezydent lub rząd albo jego przewodniczący są natomiast uprawnieni do wydawania aktów prawnych o mocy takiej samej jak moc ustawy. Gdy zaś przysługuje już im takie prawo, to często jest ono zarezerwowane na sytuacje nadzwyczajne/lub w jakiś inny jeszcze sposób ograniczone. Po wydaniu też tego rodzaju aktu prawnego parlament może go na ogół później uchylić – jeśli nie zachodzi konieczność zatwierdzenia go przez niego w najbliższym możliwym czasie (na najbliższej jego sesji). Przy tym prezydent w państwach demokratycznych pochodzi albo z powszechnych wyborów, albo wyłaniany jest przez parlament. Rządem kieruje natomiast albo on, albo premier (kanclerz), jakiego wybiera (lub zatwierdza jego desygnację ze strony prezydenta lub monarchy) większość parlamentarna. W tym drugim przypadku rząd i jego poszczególni członkowie są też politycznie odpowiedzialni przed parlamentem, co oznacza, że ten ostatni może go/ich – odpowiednią większością głosów – w każdej chwili bez podania przyczyny odwołać2.
Tworzenie prawa konstytucyjnego jest we współczesnych państwach często w jakiś sposób utrudnione. W szczególności tryb przewidziany dla dokonywania zmian w postanowieniach pisanej konstytucji bywa bardziej rygorystyczny niż tryb, w jakim są przyjmowane ustawy. Na przykład może on zakładać, że do uchwalenia zmiany w dotychczasowej treści takiej konstytucji potrzebna jest jakaś większa liczba ważnie oddanych głosów (np. 3/5, 2/3, 3/4) lub obecność większej liczby osób podczas głosowania niż ma to miejsce w przypadku ustaw3. Może też występować konieczność potwierdzenia nowego brzmienia takiej konstytucji w drodze referendum lub przez parlament następnej kadencji. W przypadku państw federalnych wprowadzenie zmiany w federalnym prawie konstytucyjnym może być także uzależnione od jej zatwierdzenia na poziomie części składowych federacji (np. przez ich legislatury)4. Niektóre postanowienia pisanej konstytucji mogą również – z racji, iż tak stanowi sama ta konstytucja – być wyłączone z możliwości poddania ich jakimkolwiek modyfikacjom lub modyfikacjom w jakimś kierunku. Aby wyeliminować rozwiązania konstytucyjne, które stały się przestarzałe, ustanawia się natomiast czasem pewne ułatwienia dla dokonywania w tych rozwiązaniach okresowych zmian (np. co 10 lat) w ramach ich tzw. rewizji (przeglądu).
Teksty poszczególnych pisanych konstytucji były często opracowywane i/lub przyjmowane przez specjalnie powołane dla tego celu ciała – zwłaszcza w postaci, pochodzących z wyborów, tzw. konstytuant5. Przy tym na ogół bywają one opatrzone preambułą (wstępem, arengą), która najczęściej odwołuje się do uwarunkowań historycznych, jakie towarzyszyły ich powstaniu, oraz podstawowych celów i wartości, jakie przyświecały ich projektodawcom i/lub jakie mają być przez nie urzeczywistniane. Ich rozmiary potrafią być bardzo różne. Konstytucja USA jest na przykład w miarę zwięzła (ma tylko 7 artykułów, choć pierwsze cztery z nich są dość obszerne, i 27 późniejszych poprawek), Konstytucja Republiki Francuskiej ma 89 artykułów, a Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej liczy aż 243 artykuły6. Wielka Brytania nie posiada natomiast w ogóle pisanej konstytucji7. Również utrudnione – choć w mniejszym stopniu niż prawa konstytucyjnego – jest tworzenie tzw. ustawodawstwa organicznego, jakie znajduje się pomiędzy prawem ustawowym a konstytucyjnym i najczęściej doprecyzowuje lub rozwija unormowania zawarte w tym ostatnim. W Polsce ta kategoria prawa nie występuje. Jest ona za to obecna np. we Francji.
W przypadku państw federalnych, takich jak np. Stany Zjednoczone lub Niemcy, prawo – w tym konstytucyjne – tworzone jest też na szczeblu poszczególnych części federacji (stanów, landów, prowincji, kantonów, regionów, jurysdykcji, republik). Wówczas ciałami prawodawczymi są przede wszystkim działające na obszarze tych części ich własne – odrębne od ogólnopaństwowego – parlamenty (ciała ustawodawcze).
Na szczeblu lokalnym i regionalnym, zarówno w państwach unitarnych, jak i federalnych, prawo tworzą również jednostki samorządu terytorialnego i przedstawiciele administracji rządowej w terenie. W Polsce jednostkami takimi są gminy, powiaty, miasta na prawach powiatu i województwa. W przypadku takich jednostek organem uprawnionym do tworzenia prawa jest zwłaszcza ich organ stanowiący (w mniejszym zaś zakresie – jeśli w ogóle – ich organ wykonawczy).
Czasem prawo na szczeblu ogólnopaństwowym, stanowym i lokalnym/regionalnym tworzy się również w drodze referendów. Na tym tle szczególnie wybija się przy tym Szwajcaria. Ponadto tworzenie prawa jest też często poprzedzone konsultacjami z członkami społeczeństwa (reprezentującymi ich interesy organizacjami i instytucjami). Członkowie ci biorą też w nim niekiedy udział w ramach tzw. publicznego wysłuchania, jakie odbywa się w trakcie przyjmowania danego aktu prawnego przez dany organ i w jakim mogą one zgłaszać temu organowi swoje opinie i uwagi8.
Prawo unijne powstaje z kolei w procedurze, w jakiej współuczestniczą instytucje pochodzące z powszechnych wyborów, takie jak Parlament Europejski, jak i instytucje, które z takich wyborów nie pochodzą, jak składająca się z członków krajowych rządów Rada Unii Europejskiej i składająca się z komisarzy, po jednym z każdego państwa będącego członkiem Unii Europejskiej, Komisja Europejska. Również Rada Europejska posiada słabą legitymację demokratyczną, ponieważ w jej skład wchodzą szefowie państw lub rządów państw będących członkami Unii Europejskiej oraz jej przewodniczący, a także przewodniczący Komisji Europejskiej i Wysoki Przedstawiciel Unii Europejskiej do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa.
Przy tym w niektórych państwach prawo jest tworzone w dwóch językach urzędowych (tzw. bilingwizm) lub – jak ma to miejsce również w przypadku Unii Europejskiej – w jeszcze większej ich liczbie (tzw. multilingwizm). Czasem też, jak jest w Kanadzie, musi być w nim zastosowana terminologia (instytucje, rozwiązania prawne) zarówno z zakresu civil law, jak i z zakresu common law (tzw. bijuralizm).
Taki układ, jak naszkicowany powyżej, rodzi szczególnego rodzaju problemy. Tekst ustawy z definicji ma bowiem wielu różnych autorów. Jednym z nich jest projektodawca i osoby, które wprowadziły w projekcie ustawy ewentualne poprawki, drugim każda z osób, która głosowała za przyjęciem tego projektu, trzecim prezydent, który nie skorzystał z prawa weta i nie zwrócił się do Trybunału (Sądu) Konstytucyjnego z prośbą o zweryfikowanie jego zgodności z konstytucją. W rezultacie może być nieraz bardzo ciężko ustalić, co chciano przez wydanie poszczególnych ustaw osiągnąć (co było celem takich ustawy, ich tzw. ratio legis). Co innego mógł chcieć zrealizować rząd, który zaproponował projekt jakiejś ustawy, co innego ci, co głosowali za przyjęciem tego projektu (zresztą oni mogli nie mieć żadnej intencji, oddając swe głosy zgodnie z wytycznymi pochodzącymi od kierownictwa partii albo trzymając się tu wprowadzonej dyscypliny partyjnej, albo nawet bezrefleksyjnie, na „chybił trafił”), a jeszcze co innego prezydent. Czasem też tekst ustawy jest efektem jakichś niejasnych negocjacji i kompromisów, i pewne kwestie mogły zostać w nim nie przez przeoczenie, lecz specjalnie niedopowiedziane – choćby dlatego, że inaczej ktoś mógłby się na nie nie zgodzić, np. koalicjant lub opozycja, której poparcie dla tego, żeby doszło do uchwalenia, było niezbędne. To wszystko powoduje, że nie do końca wiadomo, co w praktyce mamy pod wyrażeniami ustawowymi rozumieć.
Tak przy ustalaniu tego, co stanowi ratio legis ustawowej regulacji, przede wszystkim nie wiemy, czy należy czy nie należy brać pod uwagę treść rządowego uzasadnienia dołączonego do rządowego projektu ustawy, bo parlamentarzyści, którzy taki projekt ustawy następnie uchwalili, mogli uważać co innego, niż jest stwierdzone w tym uzasadnieniu, faktycznie nawet się z nim nie zaznajamiając. Podobnie nie wiemy, jak traktować wypowiedzi poszczególnych posłów (senatorów) pracujących w komisjach parlamentarnych (senackich) lub wypowiadających się na zgromadzeniach penalnych, jaką wagę przykładać do odpowiedzi, jakie na zadane mu pytania od parlamentarzystów udzielił projektodawca tudzież jak traktować opinie członków komisji kodyfikacyjnej, która przygotowała projekt uchwalonego później przez parlament kodeksu. Wszak ci, co głosowali za przyjęciem danego kodeksu, mogli tych opinii w ogóle nie znać, a znając je, nie podzielać ich. Nie wiadomo również, jakie znaczenie nadać temu, co chciały osiągnąć różne grupy nacisku, które faktycznie wpłynęły na to, że parlament przyjął akt prawny o takiej, a nie innej treści. Sam zaś fakt, iż członkowie legislatur pochodzą z demokratycznych wyborów, mógłby sugerować, że wytwory ich pracy należy interpretować nie w zgodzie z ich wolą, lecz w zgodzie z wolą – o ile da się ją określić – samych wyborców lub narodu jako takiego. Efektem tych wszystkich komplikacji jest często też to, że prawnicy – nie mogąc ustalić intencji prawdziwego (rzeczywistego, socjologicznego) prawodawcy – zaczynają się uciekać do jakichś wyimaginowanych (wyidealizowanych) bytów typu prawodawca, który jest „racjonalny” lub który jest „doskonały”, jakie z racji, iż faktycznie nie istnieją, wprowadzają tu nieraz jeszcze większy zamęt. Mutatis mutandis, te same uwagi dotyczą kolegialnych organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego i legislatur działających na poziomie części składowych danej federacji.
Również w przypadku konstytucji, których postanowienia są często bardzo ogólne, nie wiadomo, czyje zamiary należy brać pod uwagę. Czy tych, który opracowali projekt konstytucji? Czy tych, którzy uchwalili ten projekt jako członkowie parlamentu lub konstytuanty? Czy tych, którzy w referendum wypowiedzieli się za jego ostatecznym przyjęciem? Czy też wszystkich aktualnie żyjących członków danego narodu, wszak to oni sprawują władzę zgodnie z zasadą suwerenności narodu (ludu)?
Mniej komplikacji występuje w przypadku prawa tworzonego przez ministrów, premiera i prezydenta, ewentualnie monarchę, którzy będąc organami jednoosobowymi, mogą mieć jasne i sprecyzowane cele, jakie chcą za pomocą stworzonego przez siebie prawa zrealizować. Również jednak oni w praktyce bazują zazwyczaj na projektach wydawanych przez nich aktów prawnych przygotowanych przez inne osoby, a ich rola sprowadza się często jedynie do pobieżnego zapoznania się z treścią takiego projektu i złożenia na nim swojego podpisu. Bardziej osobiście zaangażowani w tworzenie prawa mogą być natomiast wojewodowie, wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast.
W zależności od akceptowanej filozofii prawa oraz obowiązujących uregulowań prawnych mogą istnieć jakieś ograniczenia dla tworzenia prawa lub może ich być brak. Np. w pisanej konstytucji może być zapisane, że prawo ustawowe i podustawowe nie może być niezgodne z jakimiś określonymi standardami, wartościami lub zasadami. W przypadku zaś opowiedzenia się za filozofią prawa natury prawu tworzonemu przez ludzi odmawia się możliwości wchodzenia w konflikt z prawem naturalnym tudzież poczuciem tego, co słuszne, rozsądne i sprawiedliwe. Jak też stwierdził – w nieco zagadkowy sposób – skandynawski realista prawny Alf Ross:
„Prawo uchwalane przez parlament nie jest, oczywiście, jego arbitralną odgórną decyzją. Władza, jaką on sprawuje, jest bowiem władzą nad umysłami ludzkimi i opiera się na instytucjonalnej [biorącej się z tradycji kulturowej i odzwierciedlających ją zwyczajów] świadomości prawnej”9.
Literatura:
1 W Polsce zasady, na jakich może się odbywać lobbowanie, określa Ustawa z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz.U. 2005 nr 169 poz. 1414 z późn. zm.).
2 Odnośnie do trybu, w jakim jest wyłaniany rząd w Polsce, zob. Rozdział II Apendyksu (Ustrój polityczny Rzeczypospolitej Polskiej).
3 Konstytucje, które od strony formalnej ciężko jest zmienić, nazywa się „sztywnymi”, a konstytucje, które od takiej strony zmienić jest łatwo, „giętkimi” („elastycznymi”). W zależności zaś od tego, jak często faktycznie są wprowadzane w nich modyfikacje, konstytucje można określać mianem „stabilnych” (np. USA) oraz „zmiennych” (np. Francja).
4 Artykuł 5 Konstytucji USA: „Kongres [Stanów Zjednoczonych], gdy tylko dwie trzecie [członków] obu [jego] izb uzna to za konieczne, przedkłada poprawki do niniejszej Konstytucji albo na wniosek [stanowych] legislatur dwu trzecich stanów zwołuje Zgromadzenie dla przedłożenia takich poprawek. W obu przypadkach poprawki takie będą ważne, praktycznie rzecz biorąc, w takim samym stopniu jak część niniejszej Konstytucji, gdy nastąpi ich zatwierdzenie przez legislatury [stanowe] trzech czwartych stanów bądź przez Zgromadzenia w trzech czwartych stanów. O tym, który z tych [dwóch] sposobów zatwierdzania zostanie wybrany, decyduje Kongres [Stanów Zjednoczonych]… [tłum. własne]”.
5 Mogą one być też przyjmowane przez parlament i/lub obywateli w referendum.
6 Ponadto konstytucja pisana może być ujęta w jednym akcie prawnym, i wtedy nazywamy ją jednolitą, albo w wielu aktach prawnych, i wtedy określa się ją mianem złożonej – np. w jednym akcie prawnym mogą być określone podstawy ustroju państwa i sposób działania organów państwowych, a w drugim akcie prawnym może być zamieszczony katalog praw i wolności człowieka i obywatela.
7 Chyba że uznamy za nią Traktat o Unii (the Treaty of Union), na mocy którego w 1707 r. doszło do połączenia Anglii i Szkocji w jedno królestwo o nazwie Wielka Brytania.
8 W Polsce wysłuchanie publiczne jest możliwe w Sejmie i Senacie – nie można jednak wykluczyć możności jego przeprowadzania również w innych organach stanowiących prawo lub biorących udział w stanowieniu prawa. Zob. art. 70a-70i Regulaminu Sejmu oraz art. 80 ust. 1b i 2 i art. 80a Regulaminu Senatu.
9 A. Ross, On Law and Justice, New Jersey 2004, s. 97 [tłum. własne].
Przy tym można mówić o woluntarystycznym (władczym, arbitralnym) tworzeniu prawa, a więc takim, jakie nie liczy się z wolą tych, którzy będą go mieli później przestrzegać, i konsensualnym (negocjacyjnym) tworzeniu prawa, a więc takim, jakie uwzględnia stanowisko jego przyszłych adresatów.